UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
MESTRADO EM DIREITO PÚBLICO
O FORTALECIMENTO DOS PODERES LOCAIS NA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR LESTE
(UMA NOVA INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DA RDTL/2002)
SALVADOR
2008
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal da Bahia, no curso de Mestrado, área de concentração em Direito Público, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre.
Orientador: Professor Dr. Saulo José Casali Bahia
À minha esposa Domingas Maia Barros (Mimi) e meus filhos, Adhemar Jhonatan de Corte-Real Baris Nau-Pai Nipa Beram e Ariela Flaminia Manuela Baris de Corte-Real, por tudo que me propiciaram.
Timor Oriental, Terra de Santa Cruz,
Timor Loro-Sae, Terra de Crocodilo, Solo Sagrado,
Timor-Dili, Nação Independente, Estado Democrático, País Soberano,
Timor Leste, País da Ásia-Pacífico, no Oceano Índico.
Timor, Povo Cristão no Extremo Oriente,
Timor, País do Sol Nascente, Nobre Povo, Nação Soberana,
Timor, Território Independente na Insulíndia, com Língua de Camões,
Timor, Povo Asiático, Cultura Lusófona de Caráter Latino.
Timor, Pátria de Casa Sagrada,
Timor, Ilhas adjacentes, no Arquipélago da Sunda,
Timor, Povo de Espírito Uma Lulik, no Continente Asiático.
Timor, Terra dos Sândalos salutíferos e cheirosos, abundância de mel e serra,
O Sol logo em Nascendo, “Tata Mai Lau”, vê primeiro,
Ramelau – Suro – Orluli - Ainaro,
Coração puro de Timor-Oriental.
Agradecimentos
Agradeço ao meu Orientador Professor Dr. Saulo José Casali Bahia, por sua enorme gratidão em ajudar-me na elaboração do meu projeto de Dissertação, e também pela sua aptidão exibida, ao ajudar-me em minhas dificuldades acadêmicas.
À Professora Dra. Maria Auxiliadora Minahin, Decana da Pós-Graduação da Faculdade de Direito de UFBA, pelos encorajamentos, solidariedade e apoio moral, os quais auxiliaram-me imensamente durante a minha estada em Salvador-Bahia, como aluno da Pós-Graduação.
Agradeço ao Professor Ricardo Maurício Freire Soares, orientador dos projetos de monografia da Fundação de Faculdade de Direito da UFBA, por ajudar-me na estruturação do presente trabalho.
Agradeço, especialmente, às pessoas que contribuíram para a elaboração desta dissertação de mestrado.
Agradeço aos colegas da Pós-Graduação da Faculdade de Direito da UFBA, que também, exerceram um papel importante, ao longo destes dois anos, para a conclusão desta pesquisa.
Agradeço aos funcionários, da Secretaria da Pós-Graduação da Faculdade de Direito, pela constante gentileza e qualidade no atendimento prestado.
Agradeço ao Professor Rodrigo Santos pelo grande apoio desde o início do curso até a presente data.
O Senhor é meu pastor, nada me faltará (...)
Ainda que eu atravesse o vale escuro, nada temerei, pois estais comigo.
(Salmo de Davi, 22-23)
RESUMO
O legislador atual do Timor Leste ainda não cumpriu o seu dever obrigatório de editar as leis ordinárias previstas no texto constitucioanal, principalmente aquelas relacionadas à instalação e implementação da política de descentralização político-administrativa em Timor Leste, em consonância com a Constituição nacional. Por esse motivo, o Governo Central ainda acumula todo o poder. Para alterar este quadro, é urgente que o atual legislador ordinário crie leis relativas à descentralização, para que assim possa fortalecer a existência do Poder Local, e, consequentemente, chegar-se à democratização.
Palavras-Chave: Descentralização; Poder Local; Democratização;
ABSTRACT
The current legislator of Timor East did not yet accomplish his duty compulsory of legislating the ordinary Laws mostly that has relation with for installation and Decentralization policy implementation in Timor East, in consonance with the Constitutional mandate. Therefore, yet there are no laws applied to the decentralization an the Central Government has all powers. To leave this situation is urgently that the current ordinary legislator creates relative laws to the decentralization, so that it can strengthen for existence of the Local Power. Or else there is decentralization, there is no democratization.
Key-Words: Decentralization; Local Power; Democratization;
LISTAS DE ABREVIATURAS
CRDTL – Constituição da República Democrática de Timor Leste
RDTL – República de Democrática de Timor Leste
CPLP – Comunidade dos Países da Língua Portuguesa
MAEOT – Ministério de Administração Estatal e Ordenamento do Território
ONU – Organizações das Nações Unidas
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil
STJ – Supremo Tribunal de Justiça
1. INTRODUÇÃO
A descentralização é um assunto muito atraente e significativo em certos países que promovem o avanço da democracia. Isto acontece tanto em Estados unitários quanto em Estados federais.
Em Timor Leste, a descentralização nos Poderes Locais ainda não foi implementada pelo Estado timorense. Ainda que exista o mandato Constitucional cogente, em consonância com a Constituição da República Democrática de Timor Leste/CRDTL-2002 (o que está claramente estipulado nos artigos 5º, 71 e 72), a descentralização do Poder ainda não foi objeto de atenção do legislador ordinário.
Um dos objetivos principais visados pela implementação da descentralização é a democratização. Trata-se de dar oportunidade à delegação de autoridade aos governos e sociedades locais, de fundamental importância devido à heterogeneidade administrativa e política que possuem. Além disso, a aplicação da descentralização deve propiciar aos Poderes Locais os benefícios decorrentes da arrecadação de recursos próprios.
Por meio da descentralização, o Governo Central pode fazer certas previsões orçamentárias. Se após o processo de descentralização alguns dos locais, distritos ou regiões não tiverem possibilidade de gozar de independência política e financeira, ou seja, se alguns locais não conseguirem demonstrar condições de maior autonomia após a descentralização, esses locais podem sobreviver por via de transferências de verbas do Governo Central.
Cabe destacar o papel dos poderes locais na provisão de serviços sociais e na abertura de possibilidades, pela descentralização, para a participação das sociedades locais nos processos decisórios sobre os investimentos em políticas públicas locais.
Outro aspecto é que, nesse processo de descentralização, o Governo Central pode guardar uma posição privilegiada como agente executor da política de controle fiscal, além de supervisionar as atividades administrativas e políticas no nível local.
2. A CONSTITUIÇÃO DE TIMOR
2.1. A HISTÓRIA E O ESTATUTO DE TIMOR
2.1.1. O Estatuto Jurídico Colonial do Timor-Português.
Timor Leste é uma ilha descoberta pelos europeus. O primeiro contato dos europeus foi feito pelos portugueses, quando estes chegaram em 1512, na busca de sândalos salutíferos e cheirosos, madeira nobre para a fabricação dos móveis de luxo e perfumaria, que cobria praticamente toda a ilha onde havia abundância de mel.
Outro objetivo dos portugueses, naquela época, era, além a exploração dessas madeiras nobres, expandir o cristianismo-catolicismo, e formular um modelo de administração no seio do povo timorense. E assim permaneceu a relação com Portugal durante quatro séculos e meio. Com a chegada do primeiro governador, vindo de Portugal em 1702, praticamente deu-se início à organização colonial do território, criando-se o Timor Português.
Durante grande parte desse período, Portugal partilhou a ilha de Timor com as Índias Orientais Holandesas, hoje Indonésia.
Timor pertence ao Arquipélago da Insulíndia (que quer dizer “Índia Insular”), também chamado arquipélago Malaio, no qual se encontram presentes soberanias de vários Estados, como a República da Filipina, a República da Indonésia e a Comunidade Britânica da Austrália.
2.1.2. Regime Político-Administrativo do Timor-Português
Foi no governo, do Maior Celestino da Silva (1894-1908) que de instalou formalmente o regime administrativo em todo o território de Timor Leste. Este modelo corresponde à afirmação da soberania portuguesa sobre a totalidade do atual território. Assim, pode-se considerar que, desde meados do século XVII até pelo menos meados do século XIX (altura em que foi criado o primeiro esboço de administração colonial no interior), Timor foi mais um protetorado português do que uma colônia.
A partir de 1908, inicia-se um período de estabilidade, que apenas foi perturbado em 17 de Dezembro de 1941, quando aconteceu a segunda guerra mundial. Em Timor, houve uma tentativa dos portugueses de criar uma “zona neutra”, e, em total desrespeito pela neutralidade e soberania portuguesas, os australianos e os holandeses desembarcam em Timor Oriental.
Timor, na segunda guerra mundial, foi invadido brutalmente pelas forças japonesas, dez dias após o ataque destas forças armadas à base americana de Peal Harbour (ocorrido em sete de dezembro de 1941). Antes, tropas australianas e holandesas já haviam desembarcado em Dili, capital de Timor Oriental – apesar dos protestos do governo português, que invocou sua neutralidade – a pretexto de defender o território timorense de um possível ataque das tropas japonesas.
O governo português protestou contra os ocupantes e conseguiu estabelecer um acordo que determinou que as tropas holandesas e australianas fossem substituídas por tropas portuguesas. No entanto, enquanto as tropas portuguesas estavam a caminho, ocorreu a invasão da ilha de Timor pelo Japão. Em 19 de fevereiro de 1942, Dili foi bombardeada pelas forças aéreas japonesas, que iniciaram uma ocupação que perdurou três anos e foi conhecida como uma das mais sangrentas e destruidoras da história do Timor.
Iwamura Shouachi, que comandou a força japonesa em Timor Oriental durante mais de dois anos, descreveu os sofrimentos impostos pelos militares: “É doloroso falar hoje dos sacrifícios e fardos que impusemos ao povo de Timor Oriental”; [1]
Para homenagear os heróis portugueses e timorenses que resistiram ou morreram no decurso da ocupação japonesa, foram erguidos vários memoriais que, de modo geral, ainda hoje se encontram bem conservados. Vale salientar a existência de uma placa à beira de estrada Dili – Aileu, que demonstra o reconhecimento dos australianos pelo sacrifício dos timorenses.
Relativamente aos timorenses mais conhecidos, entre os que defenderam e lutaram até a última gota de sangue ou morreram por defender a bandeira e a soberania portuguesa (Timor-Português), ou também defenderam a permanência da igreja católica após a invasão nipônica, pode citar-se a heroicidade dos régulos D. Aleixo no distrito do Suro-Ainaro, e D. Jeremias no distrito de Viqueque-Luca, tendo estes comandado a guerrilha contra o invasor nipônico que posteriormente os assassinou. Na sede do distrito em Ainaro, foi levantado a este herói da segunda guerra mundial, D. Aleixo (timorense), um monumento que ainda se mantém.
Na segunda guerra mundial, entre ano de 1941 até 1945, algumas dezenas de milhares de timorenses deram a vida lutando ao lado dos aliados de Portugal, entre os quais o célebre régulo Dom Aleixo. Com os seus seguidores, estes timorenses deram suas vidas por Portugal ou pela soberania de Timor-Português contra o invasor.
D. Aleixo, nascido em 1886, com o nome de Nai-Cessu, em Ainaro-Suro, só veio a converter-se ao catolicismo e a batizar-se em 1931, adotando, então, o nome pelo qual ficou conhecido. Dom Aleixo liderou uma revolta contra os invasores japoneses e foi fuzilado, com toda a sua família e alguns dos seus seguidores, por ter se mantido fiel a Portugal, recusando-se a entregar a bandeira portuguesa que escondera.
Depois da II Guerra Mundial, o Estado Português prestou homenagens ao herói timorense, D. Aleixo, em virtude do seu valor, mérito e lealdade, por atos excepcionais de abnegação pela Pátria, soberania do Timor-Português e também pela humanidade, ou seja, “por Portugal contra o Invasor”. Assim, recebeu a maior condecoração existente no seio da hierarquia militar de Portugal, a “Torre de Espada”, que é Grã-Cruz com Colar da Ordem Militar de Torre e Espada.[2]
Em 1945, a administração portuguesa foi restaurada no Timor Português. [3]
De 1951 até 1975, Timor Português passou de colônia portuguesa à província ultramarina. Dessa forma, o Timor passou a ter um poder administrativo mais amplo do que o da época como colônia. [4] Com essa mudança, a estrutura administrativa passou a fazer parte de um “Portugal pluri-racial e pluri-continental”, ou seja, desde Minho a Timor era Portugal.
2.1.3. O processo da Descolonização do Timor-Português
A Resolução 1514 (XV), da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 14 de Dezembro de 1960, reconheceu o direito inalienável de todos os povos à autodeterminação, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas, dispondo sobre o processo à independência dos países em situação de colônia. [5]
Também o Timor Leste foi qualificado, em 1960, pela Assembléia Geral das Nações Unidas, como um território autônomo (Resolução 1542 - XV, de 14 de Dezembro de 1960). Desta forma, beneficiava-se por um regime jurídico internacional, definido pelas Cartas das Nações Unidas e por várias resoluções das Nações Unidas que desenvolveram as normas jurídicas sobre a autodeterminação. O exercício do direito à autodeterminação compreendia uma escolha entre três alternativas, como foi clarificado pela Resolução 1541 - XV, de 14 de Dezembro de 1960, da Assembléia Geral, e reafirmando na Resolução 2625 - XXV, de 24 de Outubro de 1970: a) emergência como Estado soberano e independente; b) a livre associação com um Estado independente ; ou c) a integração em um Estado independente.[6]
O Timor Leste deveria ficar independente em 1975, com o apoio de Lisboa. Contudo, não houve acordo entre os timorenses sobre quem governaria o país, o que resultou na guerra civil. Nesse quadro confuso de guerra interna entre os timorenses, a Indonésia invadiu o Timor e depois o anexou como se fosse seu território em 1976. [7] Com a invasão da Indonésia a Timor Leste, em dezembro de 1975 foi interrompido o processo de descolonização e de independência, que dependia então de Portugal.
Tanto Portugal como as Nações Unidas nunca reconheceram a incorporação feita pela Indonésia, e consideraram que o território mantinha o seu estatuto jurídico de território não autônomo, prevalecendo, subseqüentemente, a Carta das Nações Unidas e a Resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas sobre os territórios não autônomos (Resolução 1542 - XV, de 14 de Dezembro de 1960). Portanto, Portugal permaneceu como força “de jure”, isto é, como potência administradora do Território, já que os timorenses não exerceram o seu direito à autodeterminação. [8]
2.1.4. Acordo Tripartite (ou Triangular) de Nova Iorque
Os acordos de Nova Iorque, de cinco de maio de 1999, baseados na Resolução da Assembléia Geral da ONU 37/30, de 23 de novembro de 1982, vêm precisamente oferecer ao povo timorense a possibilidade de exercer o seu direito à autodeterminação e independência, em total respeito aos requisitos formulados das Nações Unidas. Consta, também, nesse acordo, que após o resultado de referendo ou consulta popular, seria permitida a transição para um Timor Leste independente sob os auspícios das Nações Unidas.
2.1.5. A Independência de Timor Leste.
Em 20 de maio de 2002, a partir de zero hora, formal e oficialmente as Nações Unidas fizeram uma transferência de poder plena e solenemente - “o poder de soberania” - ao próprio povo timorense. O Timor passou a ser considerado como um Estado independente e soberano perante a comunidade internacional e, principalmente, para Portugal, que, no contexto jurídico, estava como potência administradora, e que, nessa mesma altura, internacionalmente reconhece a independência do povo timorense.
Em 20 de maio 2002, depois de transferência do poder pelas Nações Unidas, cessaram todos os atributos do estatuto jurídico anterior, e desde então ficaria o Timor Leste com o estatuto jurídico de um Estado independente e soberano, em conformidade com a entrada em vigor, na mesma hora e na mesma data, da Constituição de Timor Leste, elaborada democraticamente pelo povo timorense mediante reunião de uma Assembléia Constituinte.
Ou seja, a partir dessa data, 20 de maio de 2002, Timor Leste passou a ser um país independente e soberano, à luz do artigo 1º da Constituição timorense, que estabelece:
A República Democrática de Timor Leste é um Estado de direito democrático, soberano, independente e unitário, baseado na vontade popular e no respeito da dignidade da pessoa humana.
A Assembléia Constituinte do povo timorense, inédita na sua história, foi um evento histórico, essencial na representação democrática dessa nação, uma vez que legitimou e representou a voz do povo das diversas camadas populares, desempenhando uma importante tarefa na elaboração da Constituição.
Vale enfatizar que o poder Constituinte timorense revela a questão do Poder, da Força e da Autoridade Política, que se apresentam em condições concretas para criar e garantir uma Constituição, entendida como Lei Fundamental da Comunidade Política Timorense. Ou seja, a Assembléia Constituinte timorense representa a grandeza pluralista de seu povo.
Portanto, pode dizer-se que, com o poder obtido pela Assembléia, com a sua legitimidade oriunda das eleições gerais, demonstrou-se capaz de principiar ou construir a Lei Primária ou Lei Maior, a qual estabelece o alicerce jurídico do país.
Faz-se relevante enfatizar, quanto à opinião de Gomes Canotilho sobre a veracidade do reconhecimento que auto-afirma e autolegitima uma Constituição em termos “jurídico-filosóficos e teorético-jurídicos”,[9] a importância do reconhecimento e a legitimidade oriunda do próprio povo, em suma, de todas as camadas sociais da nação. Deu-se o aparecimento do poder constituinte, e a feitura da Lei Fundamental.
De uma maneira geral, pode-se afirmar que Assembléia Constituinte timorense apresentava uma situação jurídica regular. Evidentemente, tinha um mandato, e era considerada representativa, legítima e democrática, representando o povo para povo, porque a sua grandeza política era oriunda de todas as camadas sociais timorenses (partidos, grupos, associações, forças militares, igreja, hierarquia tradicional, etc).
Nesta situação, a posição ou o estatuto próprio da Assembléia Constituinte timorense passou uma realidade em que ocorreu a composição de todos os integrantes da sociedade. A Assembléia Constituinte timorense tinha o reconhecimento da qualidade da força jurídica e também o reconhecimento de fato, propícios à elaboração da construção da Lei Maior, do Texto Magno ou do Primogênito Jurídico do povo timorense.
Também vale salientar que os 88 (oitenta e oito) deputados da Assembléia Constituinte possuíam legitimidade representativa democrática e poder histórico-revolucionário, porque representavam o verdadeiro poder originário, estruturando o que, pela primeira vez, constituía o Estado de Direito Democrático da República de Democrática de Timor Leste/RDTL. Possuíam também poder no sentido revolucionário, já que romperam por completo com a antiga ordem, instaurando uma nova, o novo Estado[10] timorense.
O poder constituinte originário ou genuíno foi reconhecido na natureza da Assembléia Constituinte timorense, visto que os deputados realmente estabeleceram a primeira Constituição do povo timorense.
Os membros da Assembléia Constituinte timorense possuíram legitimidade para se manifestar como poder constituinte originário, dando origem a um novo ordenamento jurídico. Este é um fato incomum e excepcional.
Pode-se recordar que, quanto às formas de expressão, a Assembléia Constituinte é também chamada de Convenção, composta de representantes do povo devidamente eleitos para essa finalidade, resultando em uma Constituição democrática (poder constituinte democrático). Em outra forma, a Constituição é outorgada quando um movimento revolucionário usurpa o poder constituinte pertencente ao povo, impondo-lhe unilateralmente uma Constituição (poder constituinte outorgado). [11]
Os 88 (oitenta oito) deputados foram considerados como detentores do poder constituinte fundacional (aquele que institui ou origina pela primeira vez Constituição de um Estado) e democrático, fundando o Estado de Direito Democrático da República Democrática de Timor Leste/RDTL.[12]
Isto está explícito no preâmbulo da Constituição timorense:
Assim, os Deputados da Assembléia Constituinte, legítimos representantes do Povo eleitos a 30 de Agosto de 2001”,
Alicerçados ainda no ato referendário de 30 de Agosto de 1999, que, protagonizado sob auspícios da Organização das Nações Unidas, confirmou a vontade autodeterminada de independência;
"Plenamente conscientes da necessidade de se erigir uma cultura democrática e institucional própria de um Estado de Direito onde respeito pela Constituição, pelas leis e pelas instituições democraticamente eleitas sejam a sua base inquestionável ()[13]
Trata-se de verdadeiros princípios de interpretação constitucional, relacionados com a interpretação da constituição timorense. Na prática, correspondem eles a uma situação que influencia bastante na vida evolutiva da prática de aplicação da constituição timorense como padrão ou conduta da vida da nação.
O raciocínio da aplicação da constituição timorense exige a dedicação do poder público, dos órgãos da soberania, dos juristas timorenses. As normas constitucionais têm de ser interpretadas e aplicadas em conformidade com a principiologia constitucional, em particular. Com isto, fica assegurada a correta utilização do método de interpretação constitucional, garantindo-se a segurança jurídica e o alcance dos objetivos que foram estabelecidos na constituição timorense.
2.2. A IMPORTÂNCIA DA PRINCIPIOLOGIA CONSTITUCIONAL
Basicamente a interpretação tem ligação com o uso da linguagem na comunicação, que é um instrumento imprescindível e determinante no contexto da tarefa de fazer chegar às pessoas as idéias ou os objetivos relativos à vida em comunidade. Portanto, a linguagem, em princípio, pode ser considerada como um instrumento essencial na comunicação entre pessoas, com a finalidade de transmitir idéias, desejos e experiências, considerando o relacionamento entre uma pessoa e outra.
Praticamente, no que tange à linguagem na comunicação, os gestos, propriamente ditos, são elementos de importância fundamental. Esses gestos são os sons, os movimentos do corpo e as expressões corporais. Por meio desses gestos usados nos atos de comunicação, as pessoas procuram entender a intencionalidade existente no uso e na escolha desses elementos de comunicação. Estes gestos de comunicação são da essência da linguagem humana que se compõe de elementos para além daqueles que as pessoas expressam verbalizados.
Como designa o Professor Edvaldo Brito:
esses conceitos conduzem a que toda afirmação a demonstrar, em qualquer área do conhecimento, é simples signo, ou um complexos de signos, escritos ou falados, propiciam três relações: primeira, aquele que ocorre entre o signo e o objeto que eles designam (semântica); segunda a relação dos signos entre si (sintaxe); terceira é aquele, entre o signo e o sujeito que emprega (pragmática).[14]
Portanto, os cientistas estão procurando a melhor forma para entender a norma de Direito, não só na interpretação, mas, sim, na implementação. Foi por isso que, com o tempo, as ciências denominadas Semiótica Jurídica e Semiologia são usadas como elementos básicos na linguagem jurídica para a interpretação e a implementação de normas jurídicas.
Em outro aspecto, a compreensão da interpretação quanto às normas jurídicas é essencial no conhecimento jurídico, mas, para além disso, é muito importante também refletir sobre todas as questões da interpretação jurídica que não se afastam da essência da linguagem jurídica.
Relacionado a esse aspecto da linguagem jurídica, pode-se considerar a idéia do Eduardo C. B.Bittar, assim expressada:
A Semiótica Jurídica, assim estruturada, pretende mergulhar no fenômeno jurídico, extraindo dele sua sempre polêmica vivência de linguagem. É tarefa da Semiótica, como estudo da significação jurídica com a sua contribuição metodológica.[15]
Outro aspecto que se faz importante esclarecer quando se fala da interpretação jurídica, é a questão da comunicação. Não só a observando pela situação semântica. É que ela abrange outros sinais, como gestos da comunicação além da enfatização da voz que, também, é um dos aspectos importantes para ampliar a idéia da interpretação em geral.
Faz-se importante ou necessária a referência às idéias do jurista Emilio Betti quanto à questão da ciência hermenêutica, que, a propósito, chegou a ressaltar que a hermenêutica é uma ciência do espírito que compreende o estudo da atividade de interpretar. [16]
E vale também repetir o pensamento de Carlos Maximiliano, que, na mesma direção, esclarece que a hermenêutica é a “teoria científica da arte de interpretar”, de modo que interpretação é aplicação da hermenêutica, e a hermenêutica é a ciência que descortina e estabelece os princípios que regem a interpretação. Nas palavras do mestre, “a Hermenêutica Jurídica tem por objeto o estudo e a sistematização dos processos aplicáveis para determinar o sentido e o alcance das expressões do Direito.” [17]
É relevante destacar que, em relação ao conhecimento geral jurídico, deve-se estabelecer as diferenças entre a interpretação e a hermenêutica. A interpretação tem como objetivo detectar a essência das normas, enquanto a própria hermenêutica toca mais no sentido de criar a predominância da própria ciência jurídica, isto é, formular e sistematizar os princípios que suportam a interpretação.
Nesse contexto, há opiniões divergentes, no sentido de que, na verdade, não existiriam diferenciações entre a hermenêutica e a interpretação. Esse fato seria devido à etimologia da palavra hermenêutica, pois esta é de origem grega, significando fazer chegar a expressão ou o significado das idéias, que também tem o significado da interpretação.
Para justificar este entendimento, relacionado à etimologia da palavra “hermenêutica”, tem-se como referência a idéia do jurista e professor Manoel Jorge:
Quanto ao aspecto etimológico, a palavra hermenêutica é de origem grega, “hermeios”, que significa ou refere-se ao sacerdote do oráculo de Delfos, ou seja, um mensageiro. Mas o que acontece com a significação dessa palavra de hermenêutica é que pode significar também expressão. Portanto, pode-se dizer que a palavra hermenêutica significa interpretação. [18]
Todavia, não se pode deixar de salientar, a respeito da interpretação constitucional, que ocorrem de fato duas situações importantes, isto é, as que falam sobre a hermenêutica jurídica e outras que dizem respeito à interpretação constitucional.
A hermenêutica jurídica e a interpretação constitucional têm uma ligação e são interdependentes, pois sem elementos constitucionais não se realiza a interpretação.
A interpretação constitucional inicialmente abrange ou enfatiza a interpretação da essência constitucional. Além disso, abrange também a questão da interpretação das leis ordinárias.
A função fundamental da hermenêutica jurídica, nesse ponto, consiste no âmbito das delimitações da operacionalização e da interpretação na área do direito constitucional.
Portanto, a interpretação constitucional busca o gesto do intérprete em entender melhor sobre a substância constitucional e as leis que foram produzidas pelo legislador, estas que ganham legitimidade baseadas no fundamento hierárquico, ou seja, em estarem sempre fundamentadas e em conformidade com os trâmites constitucionais.
De um modo geral, pode-se afirmar que as leis produzidas pelos legisladores ganharam forma como texto escrito. E este não pode manifestar a sua legitimidade em contrariedade à Lei Maior.
Falando-se sobre a substância ou a essência da constituição, normalmente a atividade do intérprete têm como objetivo atingir o reconhecimento da força normativa constitucional a partir da lei ordinária. Dessa forma, a interpretação constitucional está contemplada na interpretação jurídica.
Outra questão relacionada ao assunto é a política, que é de fato um dos pontos importantes na interpretação constitucional, pois esta atua sobre os fatos sociais relacionados a uma ordem constitucional.
Em outro aspecto, pode-se observar a interpretação constitucional pelo ponto de vista axiológico, que meramente acentua, por exemplo, os valores do pluralismo político, este que é necessário à democracia.
Salienta-se aqui a filosofia da interpretação constitucional, que tem como objetivo maior alcançar o interesse comum. Para atingir uma justiça social igualitária, bem como uma política adequada e justa, é importante que a interpretação corresponda aos valores supremos e históricos da nação, que inspiram a ordem jurídica. Ou seja, o que está interpretado na constituição tem de manifestar o espírito dos valores tradicionais da nação.
Na verdade, portanto, o objetivo da interpretação constitucional é levar o intérprete a adquirir um raciocínio justificável, adequado e correto.
Normalmente, a importância da interpretação constitucional decorre de fatores relacionados à identificação da essência da norma. Isto é, o interprete busca afastar a indeterminação de sentido do texto, que pode ser vago e deixá-lo ambíguo.
Em outro aspecto, há a questão da irrelevância da intenção dos próprios legisladores constituintes, porque pode haver conteúdo ou palavras escritas que não têm relacionamento com a essência a atingir.
Além disso, outro aspecto importante fala sobre a atualização do conteúdo normativo da constituição, principalmente aquele relacionado com a evolução política e social, já que aquilo que está normalizado e estabelecido deve ser o que corresponda com a realidade atual.
Relacionado à importância da interpretação da constituição, há o dever do intérprete de realizar a pré-compreensão do problema através dos valores sócio-ideológicos e culturais que foram por ele prestigiados e, assim, eleger uma das fundamentações adequadas para permitir a identificação da norma. Além disso, é necessário o intérprete realizar o relacionamento da vinculação entre as palavras e a essência de tais valores.
Além da questão da interpretação constitucional, inúmeros estudiosos procuram utilizar outros métodos para atingir o enaltecimento da interpretação constitucional.
De um modo geral, aceita-se que a interpretação constitucional não é uma situação absoluta. Desde anos anteriores, os métodos mais usados para realizar a interpretação constitucional, inclusive os mais conhecidos na área do direito constitucional, foram o chamado método gramatical (que, na realidade, trata sobre a estruturação do texto) e o sistemático (onde o intérprete faz o trabalho da interpretação por meio da conexão entre aquilo que ele deseja analisar. Portanto, nesse sentido, o intérprete procura a melhor maneira de fazer a ligação entre as substâncias contidas na constituição por via duma conexão que possa extrair o objetivo daquilo que se quer atingir pela própria constituição).
Salienta-se, também, que além destes métodos já mencionados, há também o método que traz à baila a questão do conteúdo da constituição. Neste caso, o intérprete procura saber quais são as razões fundamentais que protagonizam ou fundamentam o conteúdo explícito da constituição, sem fugir da sua própria essência.
Ainda em se tratando de alguns métodos que costumavam ser usados pelos sábios, deve o intérprete, na atividade hermenêutica, enfatizar, na profundidade do assunto, o objetivo da interpretação, para, assim, garantir a finalidade constitucional.
Assim, pode dizer-se que os métodos mais populares e utilizados pelos estudiosos predominaram na área da interpretação constitucional desde os tempos clássicos.
Faz-se relativamente a isto algumas referências de estudiosos relacionadas ao método da interpretação constitucional clássica:
Quanto à questão da interpretação constitucional, é importante recordar a teoria clássica da interpretação jurídica constitucional que, normalmente, aborda quatro métodos ou elementos principais: a interpretação gramatical, histórica, sistemática e teológica.[19]
No tempo atual, além desses métodos clássicos, mencionados acima, é importante destacar alguns outros métodos que os estudiosos e os intérpretes utilizam para fins da interpretação constitucional. Entre eles, destaca-se o método da interpretação concretizadora. Esse método tem por objetivo realizar uma interpretação constitucional voltada para a realização e para a concretização da constituição. Ou seja, para o que está escrito na constituição, associando-o à realidade presente.
O princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade é utilizado com frequência na área da interpretação jurídica, criando um balanço nas decisões ou uma decisão equilibrada. Busca-se o valor que emana diretamente das idéias da justiça, equidade, bom senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso e direito justo.
O princípio de interpretação denominado “da máxima efetividade” liga-se à força da constituição, em relação à realização de todos os seus subprincípios. Portanto, cabe a análise pelos intérpretes da Lei Maior de modo que ocorra a interpretação das normas em ordem à otimalização da eficácia constitucional, sem afastar a verdadeira essência constitucional.
É importante citar que há também outros métodos de interpretação constitucional relacionados ao exame do conteúdo básico implícito na constituição.
É importante salientar algumas opiniões do constitucionalista Gomes Canotilho, a fim de ampliar os horizontes relacionados ao método da interpretação constitucional. Dentre estas destaca-se, em relação aos métodos da interpretação constitucional:
Para quem a questão do “método justo” em direito constitucional é um dos problemas mais controvertidos e difíceis da moderna doutrina juspublicística, devemos enfatizar que, atualmente, a interpretação das normas constitucionais é um conjunto de métodos, desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, com base em critérios ou premissas - filosóficas, metodológicas, epistemológicas – diferentes, mas, em geral, reciprocamente complementares, o que confirma o já assinalado caráter unitário da atividade interpretativa.[20]
Conforme o exposto, na doutrina jurídica estão sendo desenvolvidos pelos estudiosos novos métodos de interpretação constitucional para o avanço da compreensão e do entendimento do que seja a essência da constituição.
O próprio autor mostra também que, embora existam diferenças entre os métodos de interpretação constitucional, na realidade eles se completam para atingir o mesmo fim que é a compreensão da essência ou da substância da constituição.
Em relação à interpretação da constituição timorense, os intérpretes e os estudiosos timorenses, assim como também os cidadãos em geral, devem assumir valores comuns e universais de interpretação.
Numa outra análise, a interpretação da constituição serve a garantir a eficácia da implementação das metas ou dos objetivos que já nela foram consagrados, pois, em termos gerais, a aplicação da constituição considera o padrão ou a conduta que conduzem a vida duma nação ou dum povo.
Portanto, a aplicação da constituição timorense reclama a dedicação do poder público, dos órgãos da soberania e dos juristas timorenses. Logo, devem ser bem interpretadas e aplicadas em conformidade com a hermenêutica jurídica constitucional. Isto termina por valorizar a importância do método ou princípios da interpretação constitucional.
Em outro aspecto, o objetivo profundo da interpretação da constituição timorense é relacionado aos direitos fundamentais e não excluem quaisquer outros constantes da lei, bem como devem ser interpretados em consonância com a Declaração Universal dos Direitos Humanos.[21]
Além desses objetivos, há outros que o poder público e os órgãos da soberania timorenses precisam alcançar por meio de uma interpretação hermenêutica correta.
Um dos exemplos dessa realidade consta consignado no preâmbulo da constituição timorense, da seguinte forma:
Reafirma solenemente a sua determinação em combater todas as formas de tirania, opressão, dominação e segregação social, cultural ou religiosa, defender a independência nacional, respeitar e garantir os direitos humanos e os direitos fundamentais do cidadão, assegurar o princípio da separação de poderes na organização do Estado e estabelecer as regras essenciais da democracia pluralista, tendo em vista a construção de um país justo e próspero e o desenvolvimento de uma sociedade solidária e fraterna.[22]
É importante salientar os objetivos consagrados na constituição timorense, bem como o artigo 6º, que trata da natureza em Timor Leste, já que o Estado tem por obrigação atingir os objetivos determinados, sendo uma meta obrigatória, isto é:
O artigo 6º. : Objetivos do Estado Timorense;
O estado tem como objetivos fundamentais:
a). Defender e garantir a soberania do país;
b). Garantir e promover os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático;
c). Defender e garantir a democracia política e a participação popular na resolução dos problemas nacionais;
d). Garantir o desenvolvimento da economia e o progresso da ciência e da técnica.
e). Promover a edificação de uma sociedade com base na justiça social, criando e bem-estar material e espiritual dos cidadãos;
f). Proteger o meio ambiente e preservar os recursos naturais;
g). Afirmar e valorizar a personalidade e o patrimônio cultural do povo timorense;
h). Promover o estabelecimento e o desenvolvimento de relações de amizade e cooperação entre todos os povos e Estados.
i). Promover o desenvolvimento harmonioso e integrado dos sectores e regiões e a justa repartição do produto nacional;
j). Criar, promover e garantir a efetividade de oportunidades entre mulher e o homem.
A principiologia constitucional, assim, não pode deixar de servir de guia ao intérprete.
2.3. O ESTADO DIREITO DEMOCRÁTICO
Vários estudiosos formularam conceitos sobre o Estado. Mas, para este estudo, poder-se-á dizer que o Estado é um povo organizado politicamente, ou seja, um povo politicamente estruturado.
Normalmente quando se fala do Estado, diretamente ou indiretamente tem relaciona-se os elementos que o compõe, quais sejam, Povo, Território e Governo.
Mas além desses três componentes, algumas opiniões pretendem incluir mais do que isso, principalmente na área do Direito Internacional. O Estado é considerado completo após sua evolução e inserção no âmbito internacional. Além dos componentes supramencionados, há também a componente das relações internacionais, porque sem o reconhecimento internacional não pode existir território independente.
Por outro lado, pode-se tecer outras noções relativamente a esse termo, considerando o ponto de vista da forma política, como tipos de históricos do Estado, formas do governo, sistemas do governo e regimes políticos.
Discorrer sobre a forma do Estado basicamente, implica tratar sobre o que se diz sobre o Estado Unitário ou Estado Federado; a forma do Governo se relaciona às idéias sobre o Governo Republicano ou o Governo Monárquico; ou tratar-se-á a respeito ao sistema de Governo Presidencialista ou do sistema de Governo Parlamentarista. Assim, quando se fala a respeito do Estado normalmente se leva em conta considerações acerca de todas essas variáveis acima mencionadas.
Em relação aos objetivos e às tarefas do Estado, normalmente limitam-se as suas competências de responsabilizar sujeitos e assim garantir a liberdade das pessoas e as propriedades pessoais, possibilitando, assim, um desenvolvimento comum, que tem por orientação elevar a vantagem do progresso do individuo.
Num outro ponto de vista, é a organização do Estado relacionada à regulação das suas atividades, as quais se submetem a princípios racionais. Isto é, exige-se a sensibilidade de impor o reconhecimento dos direitos básicos da cidadania, tais como a liberdade civil, a igualdade jurídica, a garantia da propriedade, a independência dos juízes, um governo de total responsabilidade ao povo, a predominância das leis, a existência de representantes nos órgãos do Poder Legislativos e respeito aos direitos humanos.
Exige-se, assim, o estabelecimento de um Estado de direito. Em termos gerais, nos aspectos epistemológicos, para os doutrinadores esta ciência normalmente se expressa sobre a forma de uma teoria jurídica. E essa expressão pode ter distintos conceitos, os quais podem ser elaborados em vários modos: filosóficos, sociológicos, culturais, históricos e outros.
É importante salientar, também, que há algumas idéias mais claras dos estudiosos, relativamente ao conceito de Direito, como expressa Miguel Reale;
Quanto ao Direito, pode-se conceituá-lo, como um conjunto de normas que, determinada sociedade e num dado momento da sua história, mediante a interferência decisória de poder, ordena os fatos sociais em conformidade com certos valores, entendendo-se tais normas não como simples proposições lógicas, abstratas ou formais, mas como substratos que dialeticamente integram e superam que sintetizam, portanto, as tensões entre fatos e valores, os quais, nelas e por elas, tornam-se fotos e valores especificamente jurídicos.[23]
Portanto, nesse caso, Miguel Reale tenta conceituá-lo dando mais ênfase quanto ao aspecto do Direito como uma norma regulamentadora de todos os fatos sociais, desde que essa norma tenha legitimação por parte dos órgãos competentes.
Dar ênfase à questão que trata sobre o Estado de direito é muito importante, principalmente devido às várias divergências quanto à sua origem histórica. Praticamente a idéia ocorre no momento em que os governantes iniciam o poder de governar ou os Estados iniciam sua vida, baseados meramente através das leis.
Este conceito teve origem porque houve uma dinâmica histórica onde os governantes haviam governado o Estado por meio de um sistema soberano-autoritário, num verdadeiro Estado de Poder Absoluto, que, na realidade, não favorece muito a idéia de um governo justo. E também em outro aspecto, não garante um desenvolvimento humano em grande condição, mas, pelo contrário, deixa o súdito numa situação vulnerável e indefeso. Ou seja, em outros termos surge o alargamento da violação dos direitos humanos.
Portanto, relacionado a esse ponto de vista busca-se dar ênfase á idéia de Manuel Garcia-Pelayo e de Cristina Queiróz, que falam ou comentam por qual razão acontece o surgimento de Estado de Direito:
produto da teoria racionalista, o Estado de Direito surge, numa primeira fase, polemicamente orientado contra a teoria absolutista e particularmente contra o Polizeistaat().[24]
Em outro aspecto, entende-se que o Estado de Direito pode categorizar-se como um instrumento de racionalização, ou seja, como uma institucionalização de poder público que é a organização do Estado, e que manifesta a sua Ordem Jurídica onde considera a proeminência ou o primado da Lei. Isto significa que toda a atividade do poder do Estado submete-se à Lei.
No que diz a respeito da Ordem Jurídica, normalmente indica-se, no estado de direito, que a lei que vem por meio da expressão da vontade geral, existindo a separação de poderes dos órgãos de soberania do país (Legislativo, Executivo e Judiciário). A atuação da administração tem que ser baseada nas leis, para o que existe também o controle judicial e normas as quais garantem os direitos fundamentais do cidadão. Portanto, um Estado de Justiça.
A jurisdição no Estado de direito aponta como objetivo um Poder Judiciário justo, o que significa um Estado justo.
Vale ter como reflexão a idéia de Canotilho, que ilustra aquilo que se chama por Estado de Justiça, isto é:
Estado de justiça é aquele em que se observam e protegem os direitos, incluindo os direitos das minorias. Estado de justiça é também aquele em que há acuidade na distribuição de direitos e deveres fundamentais e na determinação da divisão de benefícios da cooperação em sociedade. O Estado de justiça considerar-se-á ainda o “estado social de justiça” (justiça social) em que existe igualdade de distribuição de bens e igualdade de oportunidades. Embora a idéia de justiça compreenda diversas esferas, ela está sempre presente em uma idéia de igualdade; direito a ser considerado como igual, direito a ser titular de igual respeito e consideração, direitos iguais atribuições na comunicação política, direito a ser tratados igualmente pela lei e pelos órgãos aplicadores da lei. A justiça fará, assim, parte da própria idéia do direito e concretizarão através de princípios jurídicos matérias, cujo denominador comum se conduz à afirmação e respeito da dignidade da pessoa humana, à proteção da liberdade e desenvolvimento da personalidade e à realização da igualdade.[25]
Conforme a visão de Canotilho, pode percebe-se melhor o alcance desse objetivo, isto é, o que significa um Estado justo, ou seja, um Estado de Justiça. Em relação com isso, o que se pode confirmar, concretamente, é a juridicidade da constituição.
Assim, basicamente, o que se fala sobre o Estado de Direito expressa um Estado constitucional. Isso implica na realidade da existência de uma constituição normativa, que vincula todas as Ordens Jurídicas da vida de um povo.
Dessa forma, ao se falar de Estado de Direito, significa adentrar-se em relação, também, à natureza da Constituição como fonte de poder, ou seja, à idéia da supremacia e da proeminência da Constituição como fonte das normas supremas jurídicas do Estado, que acumulam e regulam os princípios da dignidade da pessoa humana, o princípio de direito fundamental pessoal, o princípio da juridicidade e da constitucionalidade, o princípio da separação dos poderes, o princípio da segurança jurídica, o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade.
Assim, quando se trata de Estado de Direito, isto significa direta ou indiretamente estar-se tocando no assunto de normas ou leis escritas, as quais estão consagradas ou fundamentadas na constituição, esta que regula todos os poderes e estabelece o funcionamento da organização do Estado.
Quanto à República Democrática de Timor Leste, como um Estado de Direito, a idéia está consagrada na própria constituição timorense no artigo 1º, isto é, “a República Democrática de Timor Leste é um Estado de direito...”. E também na alínea 11 do preâmbulo da constituição timorense fala-se também em que os timorenses estariam:
Plenamente conscientes da necessidade de se erigir uma cultura democrática e institucional própria de um Estado de Direito() .
Timor Leste é um país novo, pois adquiriu a sua independência em 2002, e o seu povo registra na sua história o desejo de alcançar os seus objetivos por meio de um Estado constituído com a determinação de respeitar incondicionalmente a supremacia do poder constitucional.
E com articulação no artigo 1º da constituição timorense, quanto ao Estado de Direito, em termos da filosofia do direito constitucional, pode haver adequação doutras considerações das diversas dimensões do Estado, como Estado Liberal, Estado Social, Estado Absolutista etc.
Analisando-se mais profundamente, pode-se sintetizar a constituição da República Democrática do Timor Leste como criadora de um Estado de Direito. Esta compõe e reconhece os seguintes subprincípios: os princípios da dignidade humana, o princípio da juridicidade e da constitucionalidade, o princípio da separação dos poderes, o princípio da supremacia constitucional, o princípio da segurança jurídica, o princípio da igualdade, o princípio de proporcionalidade, o princípio da independência dos juízes, o princípio da representação popular no poder Legislativo e a dimensão ou a extensão do reconhecimento da administração autônoma, o princípio da garantia de proteção jurídica e de abertura da via Judiciária para assegurar ao cidadão o acesso ao direito aos tribunais, e uma democracia descentralizada, isto é, assente num poder local autônomo que assegure a separação territorial de poderes e contribua para uma maior participação democrática no exercício do poder.
Para além disso, no articulado constitucional encontra-se a fórmula para a legalidade democrática. Além de estar expressamente consagrado na constituição, o princípio de Estado de Direito passa a ser aplicado pela jurisprudência constitucional timorense como um princípio geral dotado de um mínimo normativo capaz de fundamentar autonomamente direitos e pretensões dos cidadãos à justiça, e à inconstitucionalidade de atos normativos violadores dos princípios do Estado de direito.
Elementos formais e elementos materiais do princípio do Estado de direito não são um conceito extraconstitucional, mas um conceito constitucionalmente caracterizado. Logo, desde o inicio tem-se uma forma de racionalização de uma estrutura estadual constitucional. No princípio de Estado de direito, conjuga-se os elementos formais e materiais, exprimindo-se, desse modo, a profunda imbricação entre forma e conteúdo no exercício de atividades do poder público ou das entidades dotadas de poderes públicos.
2.4. A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
Em termos histórico-jurídicos, a dignidade da pessoa humana principia como valor na época em que os países mais avançados consideraram a enorme necessidade de criar uma estandardização de natureza político-jurídica, surgindo, então, a sua explicitação no preâmbulo da Declaração Universal dos Direitos dos Homens, de 1948.
Como escreveu Daniel Sarmento e Flavio Galdino:
() em seu parágrafo de abertura, lê-se: o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis constitui o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo.[26]
Partindo-se dessa época, os estudiosos dos direitos humanos extraíram e aprofundaram, disseminaram e desenvolveram os direitos dos homens como um barômetro internacional, com a finalidade de diminuir o abuso de violação de direitos humanos, relativamente à questão do preconceito, à questão à discriminação racial e também à questão da injustiça social.
Em conseqüência disso, muita países se sentiram obrigados a respeitar os princípios de direitos humanos, adaptando-os como princípios fundamentais nas suas constituições.
Mas é de perceber que a questão fundamental não se resume ao ponto de vista de direitos humanos, mais, sim, ao mais profundamente considerado relacionado à pessoa humana, que é a dignidade humana. O que significa, em termos filosóficos, a essência humana mais profunda.
Nesse caso, considera-se como referência o pensamento ou a filosofia da dignidade, e o valor supremo que em cada pessoa reside, ou seja, cada qual existe com a sua personalidade própria em termos de igualdade e liberdade, não devendo haver distinção de raça, cor, religião, preservando-se sua intimidade, sua imagem, o raciocínio, etc. Tudo isto está no fato da pessoa existir como fim em si mesma, e tudo isso compõe a dignidade da pessoa humana. E isto é um princípio universal, não se admitindo intervenções de qualquer outra pessoa que não seja também para dar a ênfase de que toda pessoa tem a mesma igualdade, tem o mesmo caráter etc.
A idéia relacionada à noção da dignidade é uma substância de valor profundo, ou seja, um valor intrínseco ou um mérito que a pessoa humana adquiriu desde a sua origem, ou seja, a dignidade nasce com a pessoa, sendo inerente à sua essência.
Em outros termos, é um prestígio ou um valor supremo que é inseparável da pessoa humana, ou seja, é uma situação inata. Portanto, a pessoa humana nasce já com a sua dignidade.
Portanto, em termos da interpretação filosófica, a dignidade é uma expressão que tem uma significação muito ampla, ou seja, a sua significação tem o conceito indeterminado, isto é, não se consegue determinar o conceito concreto e limitadamente quanto à questão da dignidade.
Em relação a esse assunto faz-se importante repetir a reflexão sobre a idéia, feita pelo estudioso Emerson Garcia;
A noção de dignidade das pessoas humanas, como é fácil intuir, encerra o que se convencionou denominar de conceito jurídico indeterminado. Em seus traços essenciais, os conceitos indeterminados podem derivar: a) de uma imprecisão conceitual lingüística; b) da incerteza resultante da necessidade de formulação de juízo de valor; ou c) da exigência de realização de um juízo de prognose.[27]
Conforme a idéia de Emerson Garcia não há jeito nenhum para criar um conceito único e adaptável de formalizar uma idéia sistemática quanto a esse princípio. A razão fundamental é se tratar de uma idéia ou um princípio que contem uma substância filosófica de significado amplo e indeterminado.
Dignidade é um conceito que foi sendo elaborado ao longo da história constitucional, e principalmente no início do século XXI adquiriu um valor supremo, constituído pela razão jurídica. Com efeito, é reconhecido o papel do direito como estimulador do desenvolvimento social e repelente de toda a atuação desumana.
Partindo desse princípio, no contexto jurídico, a dignidade humana tem que ser fundamentada como um princípio de maior importância no texto constitucional, garantindo-se assim, todos os direitos sociais conferidos às pessoas, no texto constitucional.
Deve-se colocar em evidência, também, a idéia de alguns estudiosos, como, por exemplo, o pensamento do Professor Canotilho, da Universidade de Coimbra, Portugal, o qual afirma, na filosofia constitucional, como se pode garantir a estruturação da dignidade da pessoa humana em termos de tratamento constitucional:
São, porém, conceitos diferentes. Se preferir, são dois diferentes níveis: (1) abertura horizontal, para significar a incompletude e o caráter fragmentário e não codificador de um texto constitucional; (2) abertura vertical, para significar o caráter geral e indeterminado de muitas normas constitucionais que, por isso mesmo, se abrem à mediação legislativa concretizadora.() A abertura de uma norma constitucional significa, sob o ponto de vista metódico, que ela comporta uma delegação relativa aos órgãos concretizadores; a densidade, por sua vez, aponta para a maior proximidade da norma constitucional relativamente aos seus efeitos e condições de aplicação [28]
Analisando o ponto de vista do constitucionalista Canotilho, praticamente a expressão “abertura vertical” conduz, na realidade, à idéia de que há uma indeterminação quanto ao conceito da dignidade jurídica. Contudo, de certa forma, já foi um avanço para a maior proximidade da norma constitucional relativamente aos efeitos e condições de aplicação.
Para relembrar e ampliar os horizontes quanto ao conceito ou a concepção da dignidade humana, no contexto jurídico, toma-se como exemplo as palavras de Chaim Perelman.
Com efeito, se é o respeito pela dignidade humana a condição para uma concepção jurídica dos direitos humanos, se trata de garantir esse respeito de modo que se ultrapassa o campo do que é efetivamente protegido, cumpre admitir, como corolário, a existência de um sistema de direito com um poder de coação. Nesse sistema, o respeito pelos direitos humanos imporá, a um só tempo, a cada ser humano, tanto no que concerne a si próprio quanto no que concerne aos outros homens, e ao poder incumbido de proteger tais direitos a obrigação de respeitar a dignidade da pessoa. Com efeito, corre-se o risco, se não se impuser esse respeito ao próprio poder, de este, a pretexto de proteger os direitos humanos, torna-se tânico e arbitrário. Para evitar esse arbítrio, é, portanto, indispensável limitar os poderes de toda autoridade incumbida de proteger o respeito pela dignidade da independência do poder judiciário. Uma doutrina dos direitos humanos que ultrapasse o estádio moral ou religioso é, pois, correlativa de um Estado de direito.[29]
Ainda em se tratando da dignidade no campo jurídico, o estudioso Chaim Perelman demonstra a importância de garantir, concretamente, com leis, a questão da dignidade humana. Esta deve ser assegurada juridicamente, pois somente assim estar-se-á protegendo a dignidade do cidadão.
Portanto, a questão da dignidade é uma questão ético-jurídica. Deve, portanto, a dignidade jurídica da pessoa humana, concretamente ser consagrada na Carta Magna. Isto significa ter-se um estatuto jurídico privilegiado e supremo.
Em outro aspecto, é obrigação do Estado de direito democrático converter ou comungar em relação a esse princípio para evitar que predominem aqueles que acham ou pretendem dizer que a dignidade jurídica é uma espécie de enfeite ou apenas uma conotação abstrata, sem concretização na sua realização.
No que se refere às normas, aos princípios e às normas regras, em termos de direito constitucional, o objetivo é garantir a tomada de decisão justa e digna, pelo poder público, principalmente pelo Judiciário, para não desvalidar ou desvalorizar o princípio da dignidade humana, em qualquer país que diga preservar o Estado de Direito Democrático.
A questão da dignidade humana, nas implementações práticas ou técnico-jurídicas, em Timor Leste, está consagrada na Constituição da República Democrática de Timor Leste/RDTL, na Parte I, nos Princípios Fundamentais, no artigo 1º, que diz:
A República Democrática de Timor Leste e um Estado de direito democrático, soberano, independente e unitário, baseado na vontade popular e no respeito pela dignidade humana.
Esse fundamento serve como princípio maior para a interpretação de todos os direitos e garantias conferidos às pessoas no Texto Constitucional Timorense. Em outros termos, reflete a isonomia jurídica inexorável e a exuberante constituição timorense, a qual visa proporcionar a criação de uma sociedade igualitária.
O que está inserido na constituição timorense é o valor da dignidade da pessoa humana. Nela nascem as condições à igualdade e à proporcionalidade desse valor supremo, que deve ser respeitado incondicionalmente.
Pode-se concluir, então, que o Timor Leste é um país de Estado de direito democrático.
Obviamente que, o poder público, na execução do funcionamento como estado de direito e democrático, é obrigado a respeitar a dignidade da pessoa humana, em conformidade com o princípio fundamental, segundo foi designado pela Constituição, Primogênita Jurídica da Nação Timorense.
2.5. A SOBERANIA POPULAR.
O princípio fundamental da soberania popular normalmente tem intimidade bastante forte com a democracia do país. Para isso, antes de aprofundar esse assunto, é pertinente falar em primeiro lugar sobre a essência da democracia. Mas, antes de chegar à verdadeira essência, dar-se-á ênfase à democracia, como um princípio normativo de uma nação.
A democracia é uma doutrina ou um regime baseado nos princípios da soberania popular e da distribuição dos poderes da soberania, de modo equitativo, ou seja, é o regime de governo que se caracteriza, em essência, pelo ato da liberdade eleitoral e também pelo controle das autoridades no desempenho das suas funções.
Faz-se fundamental chegar à idéia de Lincoln, relacionada ao que se fala sobre a democracia, nas palavras de Canotilho:
Lincoln afirma que, a essência da democracia é, “governo do povo, pelo povo e para povo”. É de dizer que ainda hoje, é reconhecido como o princípio pertinente a esta formulação como uma síntese mais lapidar dos momentos mais fundamentais do princípio democrático.[30]
Ressalte-se que a idéia de Lincoln tornou-se clara quanto à definição da democracia, o que significa, na essência dessa definição, a soberania oriunda do povo, ou seja, o poder de governar reside no povo. As autoridades adquirem o poder apenas periodicamente por meio de um processo eleitoral democrático. Portanto, o que afirma, nessa definição de Lincoln, é que o povo tem poder definitivamente. Os governantes apenas tomaram de empréstimo o poder por determinado tempo, ou seja, apenas conquistaram o poder do povo que lhe cedeu por um tempo determinado. Portanto, a eleição periódica diz com o processo democrático.
Em outros horizontes, pode considerar-se concreto que a democracia é um princípio normativo, que dirige todo o processo. Todos os atos relacionados à forma de adquirir o poder relacionam-se com o princípio do Estado de direito e democrático, correspondendo a um princípio jurídico-constitucional.
Com efeito, a constituição timorense respondeu normativamente aos problemas da legitimidade-legitimação da ordem jurídica constitucional em termos substanciais e em termos procedimentais: normativo-substancialmente, porque a constituição condicionou a legitimidade do domínio político à prossecução de determinados fins e à realização de determinados valores e princípios (soberania popular, garantia dos direitos fundamentais, pluralismo de expressão e organização política democrática); normativo-processualmente, porque vinculou a legitimação do poder à observância de determinadas regras e processos.
É com base na articulação das vontades materiais e das vontades procedimentais que a Constituição respondeu aos desafios da legitimidade-legitimação, ao conformar normativamente o princípio democrático como forma de vida, como forma de racionalização do processo político e como forma de legitimação do poder.
Portanto, é de se dizer que a legitimidade do poder e a legitimação do poder na vida de um Estado democrático é um evento importante e marcante. O valor significativo está além de organizar os aspectos governamentais. Em outro aspecto, é a confirmação jurídica da legitimação do próprio governante.
Portanto, a democracia é um ato vivo e dinâmico, que cria a condição de ceder a oportunidade para todo cidadão com condição de contribuir para desenvolvimento e progresso da nação, baseando-se no objetivo comum.
Nesse ponto, vale colocar a idéia de Canotilho a respeito desse assunto:
O princípio democrático não se compadece com uma compreensão estática de democracia. Antes demais, é um processo de continuidade transpessoal, irredutível a qualquer vinculação do processo político a determinadas pessoas. Por outro lado, a democracia é um processo dinâmico, inerente a uma sociedade aberta e ativa, oferecendo aos cidadãos a possibilidade de desenvolvimento integral e de liberdade de participação de crítica no processo político em condições de igualdade econômica política social.[31]
Portanto, a própria democracia no Estado de direito democrático promove e eleva o poder de dignidade social, financeira ou econômica e política, bem como o próprio poder permanece sempre numa posição dinâmica. Portanto, a interpretação do Estado, em termos jurídico-constitucionais, como um Estado de direito democrático, oferece aos cidadãos a possibilidade de aprender a vivência de natureza democrática, de participar nos processos de decisão, de exercer o controle crítico na divergência de opiniões.
Neste caso, faz-se necessário aprofundar a análise em relação ao processo democrático. Este é um processo normativo que a maioria das pessoas considera um princípio. Neste caso, é importante salientar a opinião de Canotilho, isto é:
O Princípio democrático-normativo pode ser considerado como um princípio complexo, o que significa dizer que existem várias dimensões do princípio democrático, as chamadas teorias complexas da democracia. Dessa forma, conseguir-se-á explicar a relevância dos vários elementos que as teorias clássicas procuravam unilateralmente transformar em ratio ethos da democracia. Em primeiro lugar, o princípio democrático acolhe os mais importantes postulados da teoria democrática- representativa: órgãos representativos, eleições periódicas, pluralismo partidário, separação do poderes. Em segundo lugar, o princípio democrático implica na democracia participativa, isto é, as estruturações de processos que ofereçam aos cidadãos efetivam possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de decisão, exercer o controle crítico na divergência de opiniões, produzirem input político-democráticos.[32]
Portanto, conforme Canotilho, a questão da democracia implementada e desejada é uma democracia representativa, não só em termos teóricos, mas, sim, concretizada na prática. Noutra dimensão, essa implementação deve garantir que também se possa chegar a uma realização evolutiva dinâmica, que abranja todas as camada ou classes sociais. Portanto, a democracia justamente veio para expandir essa oportunidade abrangente, que criará as variedades das idéias e de interesses que compõem os fins comuns, onde os cidadãos lutarão por meio dos mecanismos legais, que são os trâmites constitucionais.
Em outros termos, falar-se de democracia representativa significa a eleição participativa de todas as camadas sociais, ou seja, que não exclua ninguém, isto é, a oportunidade de votos para todos, a fim de se chegar ao princípio de tomada das decisões pelo interesse comum, por meio duma decisão por maioria.
Nesse contexto, existe a igualdade dos indivíduos ou cidadãos, que possibilita as suas oportunidades de alcançar por meio dos seus votos o objetivo final.
Sobre a questão de democracia representativa no aspecto concreto, é obrigação de todas as camadas sociais participarem por meio do sufrágio universal e do voto direto, secreto e igualitário.
Mais para além, podemos dizer que só com a participação nas eleições é que se pode justificar democratamente e juridicamente a legitimação do domínio político, ou seja, o reconhecimento do vencedor das eleições que representam os órgãos de soberania.
Concretamente, a legitimação do poder vem diretamente da decisão do voto do povo. Portanto, o que vota é o titular da soberania. Isto significa a soberania popular. É o povo, a vontade do povo e a formação da vontade do povo. E aí é que se pode categorizar e definir o mais claro possível quanto à intimidade da democracia e da soberania popular.
Analisando-se a constituição timorense, são vários os artigos que têm correlação com o exercício dos votos ou a participação democrática dos cidadãos. Eles estão claramente mencionados. É para este sentido participativo que aponta o exercício democrático de poder (artigos 7º, 46.), a participação democrática dos cidadãos (artigo 65.), o reconhecimento constitucional da participação direta e ativa dos cidadãos como instrumentos fundamentais da consolidação do sistema democrático (artigo 47.) e o aprofundamento da democracia participativa (artigo 63.).
O princípio democrático e os direitos fundamentais são elementos constitutivos do Estado de direito. Os direitos fundamentais são elementos básicos para a realização do princípio democrático. Mais concreto ainda que muitos dos direitos fundamentais, o exercício democrático de poder significa a contribuição de todos os cidadãos (arts. 7º, 46, 47) para o seu exercício (princípio-direito da igualdade e da participação política), e implica participação livre (assente) em importantes garantias para a liberdade de expressão, como são, por exemplo, direitos constitutivos de uma democracia econômica, social e cultural (arts. 40., 41, 42,43,48).
Realça-se esta dinâmica dialética entre os direitos fundamentais e o princípio democrático, que entrelaça-se com os direitos subjetivos de participação e associação, que se tornam, assim, fundamentos funcionais da democracia. Esta relação mostra o Estado democrático baseado na soberania popular (artigo 2º.) e nas garantias dos direitos fundamentais (artigos; 16, 17).
Assim, é de destacar que, no aspecto da interpretação constitucional como Estado direito democrático, principalmente a respeito da dignidade humana, direitos e garantias fundamentais - que estão inseridos na constituição, a soberania popular na constituição timorense é um fato incontestável e jurídico, ou seja, é um fato constitucional, que tem força normativa e, por obrigatoriedade, os órgãos da soberania do Estado timorense têm de aplicá-la ou implementá-la.
2.6. O PLURALISMO POLÍTICO.
Normalmente, todas as constituições quando falam de pluralismo político limitam-se ao seu objetivo político. De fato, à primeira vista, poder-se-ia sugerir tratar-se de um princípio que se refere apenas a preferências políticas ou a ideologias, mas, em verdade, a sua abrangência é muito maior, significando pluralismo na polis, ou seja, um direito fundamental à diferença em todos os âmbitos e expressões da convivência humana, como o que fala na escolha da natureza política e do caráter religioso, econômico, social e cultural, entre outros. É um valor fundamental, portanto, cuja essência é muito ampla e abrangente, e cobre toda a natureza do interesse que tem relação com a vida humana.
Em outras dimensões o pluralismo político é a liberdade do individuo ou do cidadão livremente expressar e se autodeterminar sobre os seus interesses particulares ou comuns, desde que essa determinação beneficie ou contribua para bens comuns.
Coloca-se como referência a idéia de Jorge Miranda quanto à questão de Pluralismo Político, que, na verdade, é necessário compreender conforme ponto de vista desse estudioso:
Também é dizer que o pluralismo basicamente, proveniente da sociedade civil, os partidos e outros grupos sociais ligam-na ao Estado-poder e chegam mesmo assumirem-se como seus elementos.[33]
A intenção desse estudioso é de realçar que, falando sobre todos os grupos sociais, entende-se o pluralismo por não apenas limitado aos partidos políticos, mas, mais abrangente disso, deve-se ter em conta como associações, igrejas, sindicatos, militares etc.
Portanto, no mais amplo espectro possível, entende-se plural a participação por todas as camadas sociais que existem dentro do Estado, desde que esses interesses tenham por objetivo contribuir para o melhoramento e o desenvolvimento do país.
Mesmo que esses grupos sociais sejam componentes que o Estado reconhece como grupos que lutam pelos interesses do próprio grupo, sempre há o mecanismo apropriado de ser reconhecido quando tenham legitimidade. Para atingir essa a meta de reconhecimento como grupo pelo Estado, normalmente disputa-se por meio da democracia, o que significa o recurso ao sistema eleitoral e aos sistemas partidários.
Nesse caso vale apresentar a idéia de Gomes Canotilho sobre o problema:
O pluralismo político é um elemento constitutivo do princípio democrático e da própria ordem constitucional. Nisto vai implícita também uma opção fundamental que teve presente nos debates de mais de um século acerca dos sistemas eleitorais e dos sistemas partidários: de um lado, os apologetas do sistema majoritário, conducente, em via de princípio, ao dualismo partidário; do outro, os adeptos do sistema proporcional, considerando mais conforme como o princípio democrático. A constituição, ao consagrar o sistema proporcional como elemento caracterizador da ordem constitucional, parece ter apontado para a inadmissibilidade da marginalização jurídico-constitucional de quaisquer forças partidárias. O pluralismo partidário foi, assim, erigido a princípio constitutivo de identidade constitucional.[34]
Ou seja, Gomes Canotilho coloca em primeiro lugar que houve o reconhecimento da existência de diversidades nas camadas sociais, mas esse reconhecimento da existência não deixa de exigir a disputa por meio de democracia majoritária, que se confirma por meio do sistema da proporcionalidade.
Portanto, todos os partidos são sujeitos da democracia, sendo esses partidos uma associação de cidadãos para a disputa nas eleições visando obter o poder, isto é, com o intuito de ocupar lugar como membro no órgão de soberania.
Além disso, outra importância nessa disputa é a liberdade e a igualdade na disputa dos partidos, ou seja, todos os partidos têm a mesma oportunidade na seqüência de concorrer para o evento de disputa nas eleições, mesmo que ocorra no âmbito nacional, regional e local.
Dessa forma, a conclusão é que os partidos são sujeitos coletivos da democracia, embora não sejam os únicos e predominantes. Ou seja, o Estado tem por obrigatoriedade adotar o princípio de isonomia, o que significa, em resumo, tratar igualmente todos partidos participantes na disputa. Em outros termos, todos são iguais perante a lei.
A República timorense, como um Estado de direito democrático, abraça a idéia de participação e de disputa democrática do poder pelos partidos políticos, de participação dos cidadãos na política e de partidos políticos com direito à oposição. Os partidos, como associação dos cidadãos, possuem o direito à participação política (arts. 46, 63 e 70, da Constituição da República de Timor Leste/RDTL-2002).
Dessa forma, a Constituição timorense reflete concretamente o princípio fundamental do pluralismo político.
Percebe-se que, em termos gerais, o fundamento do Estado de direito timorense, no aspecto jurídico e segundo a teoria constitucional, respeita perfeitamente o princípio republicano (art. 1º), o princípio do Estado de direito (art.1º), o princípio da dignidade humana (1º), o princípio da separação dos poderes (art. 69), o princípio do pluralismo político (art. 7º, 63 e 70), o princípio da isonomia (art. 2 e 16) e o princípio da legalidade (art. 17, 33 e 38).
3. CONCEITOS DE ESTADO UNITÁRIO E FEDERALISMO
3.1. O CONCEITO DO ESTADO UNITÁRIO
O Estado Unitário é aquele que apresenta uma única esfera de poder político participando diretamente da formação da vontade nacional, ou seja, num determinado território, a população que existe e vive é considerada como único suporte à estabilidade e só existe uma organização política jurídica do Estado.
E em continuação disso, só existe uma soberania externa e interna, não existem outras organizações políticas soberanas que sejam colocadas em posição equivalente, ou em equiordenação (confederação) ou em posição de diferenciação (estado membro de um estado federal).
Portanto, em outro aspecto, entre o Estado e os cidadãos não existem corpos intermediários, mas, sim, entre o Estado e os cidadãos há uma ligação direta, ou seja, não há uma representatividade diversa entre o Estado e os cidadãos.
Também, em outro aspecto, há indivisibilidade territorial, ou seja, não há fronteiras fortes internas, mas, sim, é o Estado considerado um território único, uma unidade única, uma república única em todo o território nacional.
É pertinente dizer também que o Estado Unitário caracteriza-se pela existência de uma só forma de poder no seu interior. Pode ser aplicada a descentralização administrativa, legislativa e/ou política, mas isto desde que sempre esteja sobre o controle ou inteiramente à mercê do governo central.
Também pode existir o Estado Unitário sem descentralização, desde que esse Estado tenha condições para responder todas as necessidades dos cidadãos, principalmente, os que vivem no interior do país. Nesse caso, esse tipo de Estado é Estado Unitário Centralizado ou Concentrado.
Pode-se também entender-se que o Estado Unitário é aquele que possui apenas uma esfera de poder Legislativo, Executivo e Judiciário.
O Estado unitário têm hoje três configurações diferentes: O Estado Unitário simples, o Estado Unitário desconcentrado e o Estado Unitário descentralizado.
O Estado Unitário simples normalmente entende-se por unidade dos respectivos elementos constitutivos, como um só povo, uma só única cidadania que vincula o jurídico-politico a todos o Estado. Há uma só soberania, uma única raiz de poder constituinte e legislativo, um só território e um único espaço à aplicação da ordem jurídica do Estado.
Por vezes, o caráter do Estado Unitário articula-se também com a idéia de regionalização expressa na criação de regiões administrativas, as quais se tratam de autarquias da natureza administrativa. É a desconcentração.
Na desconcentração, há a transposição de competências e poderes pelo governo central a centros distanciados, mas esta situação não impede o controle do poder pelo governo central, nas tomadas das decisões relacionadas aos interesses que nela consiste.
Isto significa que há a transposição de poderes do governo central que sempre tem o absoluto poder de intervir diretamente. Portanto, essa transferência de poder continua a representar o interesse do poder do governo central.
No que se refere às Regiões Autônomas, pode acontecer a transferência de competências de poderes centrais para tais regiões, nos aspectos administrativo e político, tornando, portanto, as competências mais amplas. É o Estado unitário descentralizado, desde que ainda ocorra dependência do poder central.
A descentralização é uma situação em que ocorre a transferência ou mudanças de algumas determinadas competências de poderes centrais para novas entidades tais como Municípios, Distritos, Regiões, Estados, como novos centros de poder, embora não autônomos.
Normalmente, esse acontecimento de disponibilização de competências pelo governo central, abrange a questão das competências em áreas administrativas, legislativas ou políticas. Mas essas delegações de competências não encurtam a ligação com o centro, mas, pelo contrário, continua a existir uma corrente de ligação com o governo central que não se sente prejudicado pelo interesse local.
Normalmente, no Estado Unitário, em qualquer forma, existe hierarquia do governo central ao governo local. A representatividade do governo local normalmente possui configuração manifestada como Autarquias Locais, Municípios, Câmara Municipais e Prefeituras. Mas a construção disso tudo depende da caracterização da descentralização, ou seja, da especificidade das competências transferidas.
Na realidade, o que acontece na descentralização é a remoção de competências do centro para outros centros, e isso corresponde a uma caracterização de descentralização vertical ou territorial (autarquias locais). Outra caracterização é a horizontal ou funcional, tipo normalmente ambientado no próprio poder central.
Portanto, a filosofia de descentralização é a permissão de atuação dada pelo governo central aos governos locais, para maior agilidade e eficiência na administração territorial. O que se entende por agilidade aqui é a intenção de oferecer espaço amplo e abrangente para que as entidades locais possam administrar-se livremente, no nível estadual, regional ou local, adaptando-se em conformidade com a situação real que estão enfrentando. Esse tipo de delegação normalmente se realiza apenas no plano administrativo (descentralização administrativa), e isto acontece devido à razões técnicas.
Em outros termos, pode-se considerar que por razões relacionadas à democracia e à dimensão territorial, faz-se necessária a descentralização, porque se a administração é mais próxima do povo, será mais eficiente quanto à gestão, na implicação prática. Pelo aspecto técnico, será mais eficiente e eficaz.
A questão do poder local distingue-o também como uma parte componente do conceito de descentralização. Portanto, o que fala como poder local é o poder adquirido pelos órgãos locais por meio do implemento do princípio democrático e da racionalização dos serviços.
É de importância que o poder local tenha plena competência, adquirida através das eleições locais, para serem legítimos representantes do povo local, com o objetivo de chegar à meta de tomar decisões ao interesse do povo. Normalmente, esses membros são constituídos coletivamente, com órgão legislativo locais, distritais, municípios, regionais ou estaduais.
Portanto, o que significa esse poder local corresponde ao que se chamaria por autonomia das autarquias locais. É um princípio estruturado organizatorialmente quanto à questão da política e também quanto ao assunto da organização territorial.
Na república timorense, ainda não existem leis apropriadas feitas pelos legisladores ordinários para esse fim, mesmo que na constituição timorense já tenha sido bem definida essa questão, principalmente no artigo 5º:
1. O Estado respeita, na sua organização territorial, o princípio da descentralização da administração pública. 2. A lei define e fixa as características dos diferentes escalões territoriais, bem como as competências administrativas dos respectivos órgãos. 3. Oe-cusse Ambeno e Ataúro gozam de tratamento administrativo e econômico especial”.
Também quanto a essa questão do poder local, especificamente na constituição timorense é o tema tratado no artigo 72:
O poder local é constituído por pessoas coletivas de territórios dotadas de órgãos representativos, como o objetivo de organizar a participação do cidadão na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, sem prejuízo da participação do Estado. 2. A organização, a competência, o funcionamento e a composição dos órgãos de poder local são definidos por lei.
Também é pertinente o artigo 71, da Constituição da República Democrática de Timor Leste, porque fala esse artigo da organização administrativa do país:
1. O governo central deve estar representado em nível dos diversos escalões administrativos do território. 2. Oe-Cusse Ambeno rege-se por uma política administrativa e um regime econômico especiais. 3. Ataúro goza de um estatuto econômico apropriado. 4. A organização político-administrativa do território da República Democrática de Timor-Leste é definida por lei.
Portanto, praticamente nesses três artigos acima mencionados está bem claro o conceito da elaboração e da aplicação das leis sobre a implementação da descentralização, quer no aspecto administrativo assim também como no aspecto legislativo ou político.
3.2. O CONCEITO DE ESTADO FEDERAL
Quanto ao conceito de federalismo entende-se por uma união entre vários Estados que se reunem numa só nação, sem perderem sua autonomia fora dos negócios de interesse comum. Portanto, estes Estados-membros têm por objetivo de concentrar-se pelo interesse nacional sob as ordens do governo da União.
Existem também outras idéias deste conceito como expõe Manoel Jorge e Silva Neto:
Quanto ao conceito de federalismo, normalmente é formado pela união indissolúvel dos Estados, como acontece no Brasil, que, “a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”, art. 1º, caput.[35]
Portanto, o que se pode tirar desse pensamento é que pode haver uma união de Estado indissolúvel desde que essa união de Estados comungue como um Estado Democrático de Direito.
Estado indissolúvel significa um só Estado, um só povo, um só território, uma só soberania nacional. Enquanto o Estado de direito democrático significa que todo o ato do governo pelas autoridades ou governantes está em conformidade com as leis estabelecidas.
Historicamente existem várias formas de Estado federais no mundo contemporâneo. O federalismo clássico normalmente classifica-se por duas esferas de poder que diz a respeito de União e dos Estados.
A União assume a responsabilidade como pessoa jurídica do direito público interno, e o Estado Federal normalmente assume a responsabilidade como pessoa jurídica de direito internacional, através da União.
Em outro aspecto, é necessário entender que a intenção de haver o reconhecimento dos Estados-Membros como Estados é indevida, por só possuirem a autonomia, e não uma soberania. E essa autonomia pode concretizar-se mesmo por meio da criação de uma constituição própria, que regule os poderes administrativo ou executivo, político ou legislativo, e mesmo judiciário que detenham.
A criação de constituição sequer precisa de uma intervenção do Estado Federado. O máximo que o Estado federado pode fazer é uma intervenção na fase de controle de constitucionalidade. O que acontece é que essa constituição só prevalece ao nível estadual, ou seja, apenas vigora para os Estados-membros que constituem as suas constituições.
Relativamente ao tema do Estado Federado é necessário dar ênfase a que existe diferenciação entre a União e o Estado Federado. O Estado Federado possui a soberania da nação ou do país e a União é o agente da soberania.
Portanto como a União representa a soberania, ela atua na qualidade de representar o interesse nacional na esfera internacional, e também em nome do interesse nacional impõe as ordens ou normas como comandos aos Estados- membro.
No nível interno a União não intervém diretamente nos Estados-membros. Isto acontece devido a cada Estado-membro possuir autonomia, assim também como os Municípios.
O conceito que tem pertinência, neste passo, é a diferenciação entre o que se refere à soberania e aquilo relativo à autonomia. Basicamente, a soberania é a qualidade de poder supremo e não admite outro poder acima, e contém a idéia da capacidade de se autodeterminar. E, quanto à autonomia, há um poder, mas com limitações, e a sua operação ocorre apenas no âmbito interno, e normalmente configura-se em áreas determinadas, como da natureza administrativa.
Portanto, quando se fala de autonomias de Estados-membros, isto significa que os Estados-membros desempenham intencionalmente o exercício das suas competências em conformidade com as suas constituições elaboradas e com a constituição do Estado
O federalismo, no Brasil, possui definição a partir da distribuição de competências legislativas e administrativas, presente nos artigos 21 a 24 da Constituição Federal de 1988. Para muitos, é um modelo extremamente cenralizado. [36]
E não se pode confundir Estados-membro com territórios. No Brasil, segundo a Constituição Federal:
a) os territórios Federais não são entidades federativas, são autarquias (autarquias geográfica ou territorial) da União, possuindo apenas capacidade administrativa, mas não política (autonomia);
b) a organização administrativa e judiciária do território será disposta em lei ordinária federal (o Território tem na União a sua fonte de legislação);
c) os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aplicando-se a estes todas as normas constitucionais respectivas (CF, art. 29 a 31). Neste caso o Território Federal continuará a não ser componente da Federação, apesar de seus Municípios integrantes o serem normalmente;
d) o Governador do Território será nomeado pelo Presidente da República, após a aprovação de Senado Federal (Cf.art. 84, XIV e art. 52, III, “c”);
e) os Territórios não elegem Senador (por não serem entidades federativas), mas elegem quatro (quatros) Deputados Federais (CF, art. 45,§2º);
f) as contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União (CF, art. 33,§2°);
g) nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado pelo Presidente da República, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros de MP e defensores públicos federais. Ainda, a lei federal disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa. (CF, art. 33, §3º);
h) nos Territórios depende de aprovação das populações diretamente interessadas, por meio de plebiscito, e de lei complementar do Congresso Nacional, devendo-se ouvir a(s) Assembléia (s) Legislativa(s) das áreas envolvidas, cujo parecer não é vinculante.[37]
Merece esclarecer ou perceber melhor as autonomias estadual, do Distrito Federal e Municípios, no Brasil.
A autonomia estadual é assegurada nos seguintes termos:
a) auto-Organização e Normatização Própria - o art. 25 da CF/88 preceitua que os Estados se organizarão por suas Constituições (“poder constituinte decorrente”) e serão regidos pelas leis que adotarem, sempre respeitando os princípios da Constituição Federal que, são divididos em: “princípios constitucionais sensíveis” (CF, art. 34, inciso VII), princípios constitucionais estabelecidos (ou organizatórios) e princípios constitucionais Extensíveis;
b) autogoverno - os Estados-membros possuem: Poder Legislativo (art. 27, CF/ 88, Executivo (art. 28 CF/88) e Judiciário (art. 125, CF/88) próprios. Assim, a população dos Estados escolhe diretamente seus representantes do Poder Legislativo e do Executivo para conduzirem de maneira autônoma a vida política estadual;
c) auto-Administração - existência de órgãos e servidores próprios, integrantes da Administração Pública Estadual direta e indireta;
d) autonomia Tributária e Financeira – os Estados possuem tributos (art. 155, CF/88) e orçamento próprios, a fim de cumprirem as atribuições que lhes foram destinadas no pacto federativo.[38]
O Distrito Federal guarda a mesma autonomia dos Estados-membro, reunindo as competências municipais, por não se dividir em municípios, enquanto os Municípios guardam competências relacionadas unicamente ao interesse local.
3.3 A FORMA DO ESTADO ADOTADA NA CONSTITUIÇÃO-RDTL/2002
Afirmar que um Estado é moderno significa reconhecer que a sociedade, que vive em comunidade, tem consciência e percebe viver com leis. Isto é, o que regula os interesses de todos os cidadãos que fazem parte dessa sociedade é a lei. É a lei que dá a garantia de proteger e assegurar o bem -estar de todos, assim com os interesses individuais e coletivos.
Para isso, a ciência da lei, que é o direito, normalmente é um ponto vital e considerado de maior importância para o Estado desenvolver-se quanto à substância, bem como em outros aspectos do desenvolvimento do país. O estatuto mais alto do país é a Constituição. Como todos sabem, a Constituição é o “Ground Norm”, que significa a “Lei Maior” ou “Carta Magna” do país. Também outros autores consideram-na como o Primogênito Jurídico, o que significa que a Constituição é a primeira lei que inspira e serve como base para todas as leis ou normas jurídicas que vigoram em um país. Há também estudiosos que consideram a constituição como “Lei Fundamental ou Fonte Jurídica Principal” do país, e há também alguns que chamam por “Lei Fundamental ou Lei Base”, por ser a Constituição, na verdade, a fonte jurídica mais alta de um país, e inspirar a regulamentação das leis e garantir a sobrevivência do desenvolvimento da nação.
O que é certo e justo numa situação moderna ou num Estado de direito democrático é que a lei é o único meio para garantir a sobrevivência dos cidadãos. Com a constituição, assegura-se o direito fundamental da dignidade da pessoa humana, garante-se a essência da democracia implementada, garante-se a soberania do país e garante-se a separação dos poderes, dentre outros fins.
Só com a Constituição e as demais Leis pode-se alcançar a Democracia e garantir segura e definitivamente o respeito aos Direitos do Homem, ou Direitos Fundamentais e, ainda mais, garantir a Dignidade da Pessoa Humana, que são as metas principais e vitais no desenvolvimento de cada nação soberana neste século.
A Constituição Timorense é constituída pela Assembléia Constituinte, com 170 (cento e setenta) artigos. O principal da natureza da Constituição é defender plenamente o Estado de Direito Democrático, Soberano, Independente e Unitário, baseando-se na vontade Popular e no respeito pela Dignidade da Pessoa Humana, e também na Separação dos Poderes, respeitando-se os Direitos Fundamentais do Homem.
Inspira também no seu Preâmbulo ser plenamente consciente da necessidade de se erigir uma cultura democrática e institucional própria de um Estado de Direito Democrático e de respeito pela Constituição, pela Lei e pelas Instituições Democráticas e Soberanas, eleitas, e que estas sejam a sua base inquestionável.
A comunidade internacional, principalmente as Nações Unidas, envolvida que estava no processo da Independência do povo timorense, saudaram e elogiaram bastante e mostraram as suas profundas simpatias pelo povo timorense, por, através de um processo democrático e sufrágio universal, haver conseguido eleger os membros de Assembléia Constituinte e ter elaborado uma Constituição tão democrática, segundo a situação atual e real.
Quanto à forma de Estado timorense, este é um Estado Unitário, em conformidade com o artigo 1º. da Constituição/2002. Também na própria Constituição estipula o artigo 67, quanto aos órgãos da soberania, o Presidente da República, o Parlamento Nacional, o Governo e os Tribunais. E estes quatros órgãos de soberania também são órgãos com poder, não tendo a possibilidade de intervir entre eles, em conformidade com o artigo 69 da Constituição da República. Isto é, os órgãos de soberania, nas suas relações recíprocas e no exercício das suas funções, observam o princípio da separação e de interdependência dos poderes estabelecidos na Constituição.
Em 26 de fevereiro de 2002, a Assembléia conclui o seu trabalho, elaborando um texto de 170 artigos. Em 22 de março de 2002, a Constituição é solenemente aprovada e promulgada.
O artigo 167 da Constituição estabeleceu que a Assembléia Constituinte se transformasse em Parlamento Nacional após a entrada em vigor da lei Maior, surgindo, assim, o Poder Legislativo timorense.
O artigo 169 confirmou as eleições presidenciais para o dia 14 de abril seguinte, marcada nos termos da lei eleitoral elaborada ainda pela UNTAET.
Em 14 de abril, o povo timorense, através de seus 400 mil eleitores, escolheu, pela maioria de 82,7% dos votos apurados, o primeiro Presidente da República: José Alexandre Gusmão, o “Xanana”.
O artigo 170 da Constituição determinou, claramente, a sua entrada em vigor, fixando em 20 de maio 2002.
Estava marcada a data de nascimento de um novo ESTADO, já contando com seus elementos constitutivos: o território, elemento geográfico que define o país, o governo e a população.
O artigo 1º da primeira Constituição timorense define o Timor-Leste como uma república democrática, soberana, independente e unitária, baseada na vontade popular e no respeito pela dignidade da pessoa humana.
Confirmando a expressão “Estado Unitário”, do artigo 1º. ao artigo 5º prescreve-se a descentralização administrativa e reserva-se um estatuto especial para o enclave de Oe-Cussi Ambeno, que fica noTimor Ocidental, bem com para a ilha de Ataúro.
O artigo 67 da constituição timorense enumera os órgãos da soberania, que são o Presidente da República, o Parlamento Nacional, o Governo e os Tribunais.
No artigo 69 da Constituição observa-se o princípio de separação e interdependência dos poderes estabelecidos na Constituição.
Artigo 68 designa claramente que a titularidade dos cargos de Presidente da República, Presidente do Parlamento Nacional, Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, Presidente do Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de Contas, Procurador-Geral da República e membro do Governo é incompatível entre si (inacumuláveis).
O artigo 7º define o governo republicano-democrático, ao estabelecer que o povo exerça o poder político por meio do sufrágio universal, livre, igual, direto, secreto e periódico. Ao abrigo do artigo 47, o voto não é obrigatório, e considera-se que é um direito pessoal e um dever cívico, que se inicia aos 17 anos de idade.
Os artigos 66 e 95 consagram um instituto da república democrática sedimentada: a consulta popular (plebiscito ou referendo) em questões de relevante ao interesse nacional.
Os artigos 67, 76 e 103 consagram o sistema de governo semipresidencialista, com um Executivo dualista. O Presidente da República, eleito pelo povo direito, é Chefe de Estado. O Primeiro Ministro, escolhido pelo Parlamento Nacional, é Chefe do Governo.
O artigo 92 determina o unicameralismo no Poder Legislativo, ao estabelecer que o Parlamento Nacional, composto por até 65 deputados, representa os timorenses com poderes legislativos, de fiscalização e de decisão política. Além de elaborar as leis de acordo com a Constituição, o Poder Legislativo timorense que o Parlamento Nacional indica o Primeiro Ministro.
O Poder Judiciário está estruturado no Título V da Constituição, especialmente no Capítulo I, intitulado “Tribunais e Magistratura Judicial”.
O artigo 121 consagra como garantias da magistratura a independência, a inamovibilidade e a estabilidade. O artigo 122 proíbe o juiz de exercer qualquer outra atividade, com exceção à docência ou à pesquisa jurídica.
O artigo 123 define as categorias de Tribunais, de 1º e de 2º graus:
a) Supremo Tribunal de Justiça e outros tribunais judiciais;
b) Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de Contas e tribunais administrativos de primeira instância;
c) Tribunais Militares.
O artigo 124 define o Supremo Tribunal de Justiça - STJ como o mais alto órgão da hierarquia dos tribunais judiciais também desempenha ou compatibilizam com as funções de Tribunal Constitucional e Tribunal Eleitoral.
Sua composição é o número de componentes serão fixado, por lei, devendo ser formado por juízes de carreira, representantes do Ministério Público e juristas de grande mérito, todos designados pelo Conselho Superior da Magistratura, menos um que será eleito pelo Parlamento Nacional.
O artigo 128, ao tratar do Conselho Superior da Magistratura, evidencia a existência no Timor- Leste do controle externo do Judiciário, órgão que cuida da gestão, da disciplina e da carreira da magistratura judicial. O Conselho, presidido pelo Presidente do STJ, é composto por quatro vogais, o primeiro designado pelo Presidente da República, o segundo eleito pelo Parlamento, o terceiro designado pelo Primeiro Ministro e o quarto eleito pelos magistrados judiciais entre seus pares.
O artigo 129, dentro do Capítulo do Judiciário, estabelece no Timor Leste uma Justiça Administrativa, Tributária e de Contas, com 1ª e 2ª instâncias.
Os artigos 132 a 136 cuidam das funções essenciais à Justiça: o Ministério Público, a Advocacia e a Defensoria Pública.
Os representantes do Ministério Público, também chamados de magistrados, gozam das mesmas garantias dos magistrados judiciais (art. 132) e tem seu órgão de cúpula no Conselho Superior do Ministério Público, presidido pelo Procurador Geral da República e composto por mais quatro membros, à maneira do Conselho Superior da Magistratura Judicial.
Nos artigos 124 a 126, estipulam-se os tipos e o sistema de controle de constitucionalidade no Timor-Leste.
O artigo 126, letra a, diz que compete ao STJ apreciar e declarar a inconstitucionalidade dos atos legislativos e normativos dos órgãos do Estado por requerimento do Presidente da República (artigo 85, letra e) ou das demais autoridades previstas no artigo 150, a saber: o Presidente do Parlamento, o Procurador Geral, o Primeiro Ministro, um quinto dos Deputados ou o Provedor de Direitos Humanos e de Justiça (“ombudsman”). É o controle repressivo judicial concentrado, em abstrato.
O mesmo artigo, em sua letra b, estabelece que o STJ tem competência para verificar previamente a constitucionalidade dos diplomas legislativos e referendos, também por requerimento do Presidente da República. É o controle preventivo judicial concentrado, em abstrato. O artigo 149, na alínea 3, determina que, se o STJ pronuncia-se pela inconstitucionalidade, o Presidente da República enviará a decisão ao Gabinete ou ao Parlamento, solicitando a reformulação ou a remodelação do projeto de legislação de acordo com a decisão do STJ.
Finalmente, a letra “d” do mesmo artigo 126 e o artigo 151 declaram competente o STJ para julgar, em sede de recurso, as decisões de tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento em sua inconstitucionalidade, ou que apliquem normas cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada durante o processo. È o controle repressivo judicial difuso, em concreto.
O artigo 120 claramente faz perceber que “os Tribunais não podem aplicar normas contraditórias à Constituição ou aos princípios nela contidas”. Com isso, prevê-se o controle repressivo judicial difuso em concreto.
E o artigo 153, ao estabelecer que as decisões do STJ, no controle de constitucionalidade, em concreto ou em abstrato, têm força obrigatória geral, quando se pronunciam pela inconstitucionalidade, consagra a súmula vinculante, ou seja, todos os acórdãos do STJ tem por força obrigatoriedade de respeitar ou aceitar e seguir.
Pelos artigos 154 e 155, estabelece que o Parlamento Nacional tem poder de aprovar emendas à Constituição com quorum de dois terços dos deputados.
O artigo 154 estipula uma limitação temporal de seis anos, a contar da data de entrada em vigor da Constituição, para a revisão da mesma, abrindo exceção para a revisão especial, que poderá ser feita antes dos seis anos, mas com um quorum de quatro quintos.
O artigo 156 enumera exaustivamente as cláusulas pétreas da Constituição. Portanto, são estas as dez limitações materiais impostas pela Lei maior timorense:
a) a independência nacional e a unidade do Estado;
b) os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos;
c) a forma republicana de governo;
d) a separação dos poderes;
e) a independência dos tribunais
f) o multipartidarismo e o direito de oposição democrática;
g) o sufrágio livre, universal, direto, secreto e periódico, bem como o sistema de representação proporcional;
h) o principio da desconcentração e da descentralização administrativa;
i) a bandeira nacional;
j) a data de proclamação de independência nacional.
Está claramente designado (artigo 157) limitações circunstanciais ao poder de revisão, ao proibir que ele seja exercido durante o estado de sítio ou de emergência.
No seu todo, pode-se classificar a Constituição do Timor como rígida, quanto ao processo e ou a natureza de sua revisão.
No artigo 13 dessa Constituição, consagra-se como línguas oficiais de Estado timorense o português e o tétum.
4. A PROPOSTA HERMENÊUTICA DE UM ESTADO UNITÁRIO DESCENTRALIZADO NA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR LESTE/RDTL-2002.
4.1. A PREVISÃO DOS PODERES LOCAIS DA RDTL/2002.
Em consonância com o artigo 1º da Constituição da RDTL-2002, a República Democrática de Timor Leste é um Estado de direito democrático, soberano, independente e unitário, baseado na vontade popular e no respeito pela dignidade da pessoa humana.
O artigo 1º da Constituição de RDTL fala a respeito de democracia, da participação na vontade popular e da dignidade humana, podendo ser considerado basilar para os poderes públicos no Estado de Timor Leste, servindo como base para princípios fundamentais, objetivando desenvolver e interpretar esses conceitos com o intuito de concretizar e implementar a sua aplicação real.
A intenção ou o objetivo dos Poderes Locais, em Timor Leste, é meramente exercer algumas parcelas de poder, isto é, de promover a oportunidade mais ampla possível, por meio do governo central, para que os cidadãos locais possam constituir seus poderes próprios, em certas áreas de competências, a fim de que possam ter acesso à participação nas decisões relativas às questões substanciais que afetam o interesse comum, principalmente relacionadas à importância de harmonizar e priorizar o interesse da sociedade local, ou seja, dar a oportunidade para que eles atuem com liberdade, em conformidade com as circunstâncias e situações locais que estão enfrentando.
Para chegar ao ponto de fortalecer o Poder Local, o meio mais adequado, eficiente e eficaz é o Governo Central ou os Poderes Públicos optarem por um sistema político de descentralização. Isto significa o Governo Central ter o dever, com plena confiança, de descentralizar algumas parcelas de competências do Poder Central, na área administrativa, bem como na área política, tornando os distritos, municípios ou regiões novos centros de Poder. E os locais que receberem a descentralização (administrativa ou política) terão plenos poderes para desempenhar livremente as suas competências, nessas áreas, determinadas descentralizadas, sem a intervenção do Governo Central.
Timor Leste é um país com a forma do Estado Unitário. Normalmente, os países que optam por este sistema deixam o Governo Central com muitos privilégios e poderes acumulados e, normalmente, este toma decisões ao nível nacional de forma genérica sem considerar as circunstâncias que os locais enfrentam.
Outra fraqueza desse sistema unitário é que as tomadas de decisões do Governo Central algumas vezes não comungam com a situação real dos cidadãos locais, ou seja, as tomadas das decisões não representam perfeitamente as aspirações de uma determinada comunidade.
Portanto, sendo o Timor Leste como um Estado Unitário e cumprindo-lhe garantir uma democracia adequada, uma das alternativas mais significativas é realizar a máxima consideração possível da conveniência em optar pela aplicação do sistema político e administrativo de descentralização em curto prazo.
Assim, pode-se perfeitamente realizar os sonhos de atingir o desenvolvimento em todos os setores, isto é, de garantir o bem-estar do povo, representado pela concretização real da dignidade da pessoa humana, segundo o que está em conformidade no artigo 1º da Constituição de RDTL. É fundamental alcançar a existência digna do cidadão timorense, próspero tanto de espírito quanto materialmente.
Há também vantagens em outras esferas com a aplicação da política de descentralização, principalmente no processo de delegação de competências. Para as organizações refletirem a voz das pessoas locais, particularmente dos pobres, podem ser realizadas reformas induzidas por políticas nacionais, que permitirão a essas pessoas maior espaço para se associar às organizações não-governamentais, sindicatos e outras formas de associativismo, com o objetivo de melhor entender e influenciar nas decisões que lhes dizem respeito,[39] realizando-se os interesses locais.
Em outra direção, está a noção de participação como “processo de delegação de competências”, o que significa que pessoas ou grupos, anteriormente excluídos do processo decisório, tomem consciência da sua exclusão e, como resultado, passem a participar do jogo político como forma de modificar sua condição política e social. Ou seja, a noção de empowerment (o fortalecimento e a capacitação humana) implica a tomada de consciência sobre injustiças e iniqüidades, mas, ao mesmo tempo, implica a crença nas possibilidades da ação coletiva para promover mudanças.
A esperança de atualizar a aplicação à política da descentralização no país, em que se optou pela a forma de Estado Unitário, como o Timor Leste, além de atingir essas vantagens anteriormente mencionadas, também possui outro objetivo, que é alcançar ou chegar a um ponto mais importante: fazer com que os cidadãos que vivem nas zonas rurais apresentem maiores possibilidades de sair da situação de desigualdade social, marginalização, pobreza e miséria.
Isto porque normalmente essas situações de pobreza e marginalização encontram-se nos povos ou cidadãos que habitam as esferas rurais, por não terem as mesmas oportunidades de acesso e por se encontrarem geograficamente isolados do centro. O centro ou a capital acabam por serem pontos focais nas tomadas das decisões estratégicas de desenvolvimento, e não dão muita importância aos demais locais.
Outro aspecto é evitar que o Governo Central detenha um poder excessivo. Tal poder excessivo, que algumas vezes foi exercido nas tomadas das decisões, nem sempre se reflete e representa as aspirações dos interesses dos cidadãos locais.
Portanto, objetivando evitar essa marginalização, a solução para essa situação é promover as mudanças significativas, dando-se uma grande importância aos cidadãos locais, isto é, à esfera de poder em cada região, distrito ou município. Trata-se de atuar e progredir com base na democratização no seu todo.
Sendo assim, para chegar ao ponto de implementação e de aplicação, ou seja, ao introduzir-se a descentralização em Timor Leste, a princípio em termos jurídicos, esta precisa estar prevista na Constituição do povo timorense, o que, como visto, já ocorre. Além disso, o Governo Central tem que estar ciente de que a aplicação de política de descentralização no seio do povo timorense corresponde ao senso comum do povo ou do Estado na concretização de democracia baseada nos princípios fundamentais da constituição de RDTL-2002.
Em outras palavras, a aplicação dessa política de descentralização é uma forma concreta exige uma previsão de se conferir uma importância mais significativa quanto à sua implementação. Exige-se a dimensão de entendimento mútuo em todo o território de como a descentralização se introduz na realidade, ou seja, na operacionalização da descentralização nos contextos de heterogeneidade pelo próprio povo timorense.
Portanto, para conseguir um alcance desejável para que o povo timorense possa usufruir o fruto ou o resultado dessa aplicação ou implementação de descentralização digna, cabe ao Governo Central considerar os assuntos mais agudos e determinantes dessa aplicação, como também refletir sobre a questão da dimensão regional ou da extensão geográfica, sobre a diversidade cultural, sobre o desequilíbrio de recursos de financiamento nos determinados locais, sobre o desequilíbrio de recursos naturais, sobre o desequilíbrio de recursos humanos, sobre a desigualdade social, e também sobre a questão da erradicação da pobreza.
É necessário rapidamente atualizar esses sonhos de descentralização no seio do povo timorense, porque, na verdade, há uma preocupação do estado timorense em sair da situação de pobreza o mais rápido possível, sendo esta política descentralizadora um dos meios mais apropriados. Isto é, trata-se da aplicação de uma medida em três naturezas com dimensões diferentes, mas interligadas: o Poder Local, a Descentralização e a Democratização. Normalmente, quando se fala da descentralização, direta ou indiretamente fala-se sobre esses três pontos importantes, ligados, inseparáveis ou inerentes.
Outra questão importante é a implementação da descentralização com o objetivo de chegar à erradicação da pobreza. Essa é, também para o Estado timorense, umas das razões estratégicas para a aplicação do plano de desenvolvimento nacional do país em consonância com os objetivos da Constituição timorense.
Portanto, a interligação entre essas três dimensões (Poder Local, Descentralização e Democratização) implica no que corresponde àquela urgência do Estado timorense com respeito ao interesse, em escala prioritária, de aplicação imediata da descentralização em Timor Leste.
Falar de Poder Local significa que o Estado, que Governo Central representa, está ciente e objetivando criar lugares ou unidades subnacionais, dentro do próprio território timorense, baseado no que está estipulado no artigo 72 da Constituição da República Democrática de Timor Leste .
Se o Estado ou Governo Central chegar a uma decisão sobre a descentralização, isto significa retirar algumas parcelas do poder central e colocá-las em novos centros que se considere como ramificações de esferas do poder central. Este novo Centro de Poder pode ser considerado como em conformidade com o artigo 5º da Constituição da República Democrática de Timor Leste.
Nesse aspecto relativo à democratização, a redução da soberania nacional significa ceder algumas parcelas ao poder local. Um poder de soberania absoluto do Estado Unitário em determinados assuntos, políticos ou administrativos, seria confrontado com a descentralização, para que os poderes locais possam determinar suas decisões. Isto acontece e pode-se aceitar devido aos Poderes Públicos Locais obterem poder devido ao pluralismo político e à soberania popular, isto é, em conseqüência da democracia que está consagrada no artigo 1º da Constituição da República Democrática de Timor Leste.
A pobreza para o povo timorense não é uma história nova, porque esta situação de miséria, analfabetismo, marginalização, desigualdade social, local e regional, fome, e outros aspectos da vida que retiram-lhe a dignidade, são situações que estavam já enraizadas no seio dos timorenses durante séculos atrás. Foi por isso que, depois da independência do país, em 20 de maio de 2002, talvez o sonho mais priorizado e urgente para o Estado timorense fosse sair dessa situação, o mais rápido possível.
A erradicação da pobreza é um objetivo comum, pois chama muita atenção e atrai a preocupação em dimensão internacional. A erradicação da pobreza sempre foi uma plataforma internacional em todos os países do planeta, bem como tendo nas instituições internacionais, principalmente as Nações Unidas, inspirada pela a Declaração Universal dos Direitos dos Homens. A questão dos Direitos Humanos ou Direitos Fundamentais possui talvez o mais profundo e significado na dignidade da pessoa humana, que é a preocupação da comunidade internacional. Daí a luta contra a pobreza.
Assim, o artigo 6º fala sobre os Objetivos Fundamentais do Estado timorense. Na alínea "e", pretende-se promover a edificação de uma sociedade com base na justiça social, criando o bem-estar material e espiritual dos cidadãos. Para chegar a esse objetivo de “bem-estar material e espiritual dos cidadãos”, a responsabilidade do Estado timorense passa a ser livrar o povo da situação de pobreza.
Também na Constituição timorense, quanto aos princípios fundamentais, vale ressaltar principalmente o que está consagrado no artigo 1º, sobre a dignidade da pessoa humana. Portanto, é claro que, para ser um cidadão timorense digno, é natural que esteja numa situação confortável e tenha um nível de vida elevado, o que significa não poder ser marginalizado perante a sociedade devido à condição de pobreza.
Assim, relacionado a essa situação, um dos objetivos do Estado timorense é a aceleração do desenvolvimento por meio de um planejamento adequado, ou seja, baseado nos princípios fundamentais da constituição timorense, e uma das metas importantes é a implementação da descentralização em Timor Leste. Esta é uma das estratégicas mais próximas dos objetivos na luta contra pobreza, a desigualdade social, regional e local, o analfabetismo, a marginalização, a saúde, a habitação, a educação, a informação, a fome, a falta de emprego, a miséria e a corrupção.
Portanto, há a previsão da implementação da descentralização. Em função disso, o Governo Central timorense tem por dever considerar os principais pontos como a democratização e o alargamento do poder local em todos os distritos, com o objetivo de criar oportunidades ao povo de modificar o modo de viver, para alcançar uma vida digna, esta que em grande parte emse relaciona com as suas próprias tomadas de decisões, principalmente nas soluções de problemas reais, relativamente à questão de segurança e assistência social (artigo 56), saúde e nutrição (artigo 57), habitação (artigo 58), educação e cultura (artigo 59), informação (artigo 40), oportunidade de trabalho (artigo 50), que são pontos centrais que a própria Constituição obriga ao poder público realizar.
Portanto, tudo isso vem precisamente para alcançar a erradicação da pobreza no futuro. A principiologia da interpretação, no que diz a respeito aos princípios fundamentais da constituição timorense, deve ser atenta ao preâmbulo da Constituição timorense, que, na penúltima alínea, diz estabelecer as regras essenciais da democracia pluralista, tendo em vista a construção de um país justo e próspero e o desenvolvimento de uma sociedade solidária e fraterna. Também segundo o artigo 1º, busca-se alcançar em favor do cidadão timorense uma vida digna, o que também se reflete noutros artigos da Constituição timorense, como a promoção da edificação de uma sociedade com base na justiça social, criando-se o bem-estar material e espiritual dos cidadãos (artigo 6º).
A visão global do governo timorense, em relação à descentralização, é o estabelecimento de um Governo Local forte, adequado, democrático, eficiente e eficaz. Com suficientes recursos humanos e financeiros para viabilizar as instituições de governação local e contribuir para a realização dos objetivos de desenvolvimento de Timor Leste, em conformidade com os princípios fundamentais estabelecidos na Constituição timorense.
4.2 A APLICABILIDADE DA PRINCIPIOLOGIA CONSTITUCIONAL À COMPREENSÃO DO MODELO ESTATAL DA RDTL/2002.
4.2.1. Base Legal.
Baseando-se na Constituição timorense, conforme o artigo 115, alínea 3, é de exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento, bem com à da administração direta e indireta do Estado.
Fala-se, também, no artigo 116, a, da Constituição timorense, que define as linhas gerais da política governamental, bem como aquelas de sua execução. Portanto, da interpretação desses dois artigos tem-se que o governo timorense decerto possui todas as probabilidades de ampliar, melhorar e desenvolver, por meio de decretos-lei, o funcionamento da organização administrativa, principalmente no que se relacione com a administração do território.
Portanto, percebe-se que, com essa base legal extraída na Constituição timorense, o Governo, por meio do Ministério pertinente (que é o Ministério da Administração Estatal e Ordenamento Território),[40] pode criar fórmulas ou esquemas de enquadramento para o desenvolvimento administrativo do território, principalmente para que se tenha uma visão administrativa voltada à implementação do programa de descentralização, doravante com o intuito de garantir uma implementação de um Poder Local sólido, progressivo, duradouro e, propiciador do desenvolvimento local, assim também do nacional.
Para criar um desenvolvimento nacional significativo, o que importa no quadro estratégico do planejamento nacional é criar e desenvolver todos os setores a ser implementados, com a finalidade de fortalecimento do progresso da vida humana, que afeta a prosperidade e eleva a dignidade da pessoa.
4.2.2. Metas ou Objetivos Gerais.
Também o Governo deve ter o intuito de alcançar as metas principais da reforma e criar escalas de prioridades, as quais podem ser categorizadas de acordo com os objetivos, sendo de destacar o de promover as instituições de um Estado forte e sólido, legítimo, adequado e estável em todo o território de Timor Leste. E esse princípio tem que ser qualificado e generalizado na sua implementação, sem exceções.
Também deve o Estado promover oportunidades para a participação local democrática de todos os cidadãos, isto é, cabe a consideração do Governo Central de prever e optar pelo princípio de Empowerment, o que significaria criar situações mais amplas, concretas e favoráveis. Dessa forma, deve oferecer o máximo possível de oportunidades para a participação da voz local, regional, distrital ou municipal, nas tomadas das decisões sobre os interesses públicos locais e regionais, e, também, principalmente, criar um campo de trabalho em grande escala para evitar a proliferação do desemprego e a marginalização em todo território timorense.
Outro assunto essencial é, que o Governo Central tem por obrigação promover uma oferta de serviços mais efetivos, eficientes, equilibrados e equitativos para o desenvolvimento social e econômico do país. Portanto, para que isso seja realizado, cabe ao Governo Central elaborar estimativas bem detalhadas para que possa promover o fortalecimento econômico das áreas locais. O Governo Central deverá estar sempre disponível para apoiar, a qualquer momento, em termos de financiamento e outros apoios necessários, em caso de algum “poder local” encontrar-se em dificuldades fiscais ou orçamentárias.
O Governo timorense, com a base legal que está disposta na Constituição timorense, pode prever, no enquadramento estratégico, alguns pontos principais relativamente à construção do tipo de modelo de Governo Local, para serem aplicados no futuro próximo.
Essa antecedência talvez, possa ser categorizada como base ou fundamento para o enquadramento jurídico da descentralização, pois cabe a aprovação prévia pelo Parlamento timorense quanto à divisão territorial do país. Ou seja, para haver uma descentralização, nos poderes locais e regionais, em primeiro lugar tem que haver uma determinação clara por meio de lei, deliberada pelo Parlamento Nacional timorense, no sentido de estabelecimento quanto à divisão territorial timorense, e isto é uma situação inevitável.
Só depois de ter-se uma lei promulgada e vigorando sobre a divisão territorial, poder-se-ia aplicar uma decisão relativa à política de descentralização em todo território nacional timorense, baseada nas necessidades já supramencionadas.
Em segundo lugar, é preciso observar que, para adotar uma medida mais adequada a essa necessidade, pode-se introduzir uma estratificação do Governo Municipal. Assim, torna-se-á mais fácil atingir os objetivos supracitados. As jurisdições administrativas atuais, isto é, a presente divisão territorial é informal, ou seja, ainda não foi determinada por uma Lei, por um órgão soberano como o Parlamento Nacional timorense.
Nos termos da Constituição timorense, só o Parlamento Nacional timorense tem a competência exclusiva de fazer a Lei da Divisão Territorial (artigo 95, alínea dois, versículo g). O que aconteceu, na verdade, relativamente à divisão atual, é que a mesma corresponde a uma adaptação dos governos anteriores, desde o tempo da colonização, sucedida com a invasão Indonésia, e que perdurou no tempo de transição feita pelas Nações Unidas. A atual divisão territorial é uma estrutura informal quanto à sua legitimidade.
Portanto, aproveitando a presente divisão territorial informal, a qual inclui os níveis de sub-distritos e distritos, devem os mesmos ser fundidos para formarem novas unidades Administrativas, as Municipalidades, consolidadas e eficientes ao nível atual distrital, com assembléias de representantes, e que podem prestar serviços adequados aos cidadãos, possuindo capacidade suficiente para desempenhar as suas funções.
A maior parte das instalações dos municípios serão mantidas e transformadas em unidades prestadoras de serviços básicos, como parte da nova estrutura Municipal, com exceção das instalações da capital do distrito, cujas responsabilidades serão geridas diretamente pelo escritório Municipal.
Também como elementos importantes para a reforma será a criação de sistemas de representação democrática e procedimentos ao nível Municipal, a reformulação da administração e as medidas para assegurar uma sólida gestão financeira.
Para o governo central, talvez uma das medidas adequadas seja partir de um princípio básico de orientação para uma reforma geral. No mínimo, deve-se criar ou possuir considerações básicas norteadoras das reformas, para que estas possam servir como guia ou bússola referente ao funcionamento desse objetivo de reforma, sendo aplicadas no desenvolvimento do sistema Governamental Local e também no estabelecimento das Municipalidades.
4.2.3. Algumas propostas para o Estabelecimento do Governo Local.
Ao abrigo da alínea 4 do artigo 71 da Constituição da República Democrática de Timor Leste/RDTL-2002, e também do Decreto do Governo nº 2/2003, de 23 de julho, relativamente ao Estatuto Orgânico do Ministério da Administração Estatal[41], considerando as necessidades atuais, o Governo Central poderia propor estabelecer algumas propostas técnicas preliminares, consistentes em constituir uma única estratificação que será aproximadamente correspondente à atual divisão administrativa distrital; e fazer com que uma proposta de lei deva incluir critérios para o estabelecimento de novas Municipalidades no futuro.
No entanto, considerando a situação atual de carência de recursos humanos e experiência ao nível local, a opção pelos distritos é preferível no curto e médio prazo. Pretende-se que a reforma administrativa e territorial seja introduzida em todos os distritos de uma só vez, enquanto o processo de reforma de Governo Local (funções e financiamento) seja introduzido segundo uma agenda de implementação fase a fase. Isto permitirá que os ministérios forneçam suficiente apoio técnico às novas unidades, bem como garanta mais flexibilidade em termos das modificações necessárias e adaptações num possível ambiente de mudanças durante a fase inicial.
Em continuidade, propõe-se, também que as unidades territoriais, envolvidas na demarcação das Municipalidades possam também estabelecer alguns citérios, objetivando solucionar a divisão ou a demarcação, como o uso atual dos distritos como principal ponto de partida para a criação de novas Municipalidades; assegurar o mais possível dentro de cada unidade Municipal a preservação da homogeneidade etno-linguística e da identidade cultural local; um equilíbrio de potencial e recursos para o desenvolvimento; e, também, de um centro administrativo, permitindo um acesso razoável à Assembléia Municipal e a serviços Municipais, pela população, com um nível mínimo de eficiência da administração e de oferta de serviços.
Para estruturar essas Municipalidades, elas têm que ser ordenadas, ou seja, categorizadas em escalões, considerando-se algumas de suas peculiaridades, isto é, as características de cada região/zona ou local, tais como a dimensão total da população, o grau da urbanização, capacidade administrativa, recursos naturais e recursos humanos em geral. Mesmo assim, pode haver outras categorias mais necessitadas, dependendo da situação real de cada região.
Portanto, esses fatores irão determinar a necessidade de extensão da infra-estrutura e de serviços públicos que a Municipalidade possa e deva oferecer, e também um dos fatores é a questão orçamentária e as disposições das transferências fiscais.
Além dessas categorias, deve-se pensar, também, nas estruturas organizacionais do próprio Município. Esse tipo de estrutura deve inspirar-se numa estrutura “mini” do Governo Central, refletindo uma estrutura democrática. Aplicar-se-ão instituições democráticas e representativas. No mínimo, os Municípios poderão ter a composição de dois órgãos: Assembléia Municipal ou Câmara Municipal e Prefeitura, como no Brasil.
A Assembléia, no Município, pode ser considerada, então, um órgão legítimo que representa a voz do povo local, ao decidir todas as questões relacionadas ao seu interesse. Portanto, deve haver uma previsão de que cada Município será constituído por uma Assembléia Municipal. A Assembléia será uma corporação com personalidade legal a ser definida por lei.
As Assembléias Municipais consistirão de representantes eleitos diretamente pelo povo local.
No caso de eleições diretas, os limites dos Distritos serão usados como determinantes do círculo eleitoral para as eleições Municipais. Para evitar a preparação e execução de outro processo eleitoral, é recomendável que haja as eleições Municipais conjuntas.
Portanto, as Assembléias Municipais serão os órgãos “legislativos” do Município, com poderes claramente definidos para aprovar orçamentos, adotar (sempre que adequado) normas e supervisionar as atividades do Município, bem como das unidades de prestação de serviços dentro da sua jurisdição.
Quanto à estrutura montada, é necessário entender que cada Município será presidido por um Presidente da Câmara ou Prefeito, como no Brasil, que poderá ser eleito indiretamente pela Assembléia e responderá perante ela. O Presidente da Câmara poderá ser escolhido dentre os membros da Assembléia ou externamente, desde que o candidato preencha os requisitos mínimos a ser estabelecidos pela lei. A Assembléia também deterá o poder de determinar a perda do mandato do Presidente da Câmara mediante a aprovação de uma moção de censura.
Cada Assembléia Municipal será também presidida por um Porta-voz, mediante eleição indireta na própria Assembléia e escolhido dentre os seus membros. Também a Assembléia deterá o poder de remover o Porta-voz por meio de uma moção de censura.
Quanto à duração do tempo da titularidade do mandato do Presidente da Câmara e do Porta-voz da Assembléia Municipal, pode ser aceite ou previsto uma duração de cinco anos para cada período de mandato.
Por meio de uma consulta entre o Presidente da Câmara (Prefeito) e a Assembléia, pode-se escolher ou indicar o Vice-presidente da Câmara Municipal ou vice-Perfeito, para atuar como coadjuvante durante o período de mandato. O mesmo pode acontecer com o Porta-voz da Assembléia, por meio de uma consulta alargada entre membros da Assembléia, que podem indicar um Vice-porta-voz, para coadjuvar durante o período do mandato.
Em cada Município, a Assembléia Municipal poderia nomear um mínimo de sete (sete) e um máximo de nove (nove) membros, a depender da capacidade de financiamento, para desempenharem função como membros da Comissão de Controle Administrativo, possuindo a tarefa de controlar os trabalhos do Presidente da Câmara durante o seu período de mandato.
Essa Comissão responsabilizar-se-ia diretamente perante a Assembléia Municipal, e, no mínimo dentro do ano fiscal, faria o seu relatório anual à Assembléia Municipal sobre o desenvolvimento das suas tarefas de controle.
Também pode ser criada uma série de Comissões Municipais Permanentes pela Assembléia Municipal, com poderes para supervisionar os principais planejamentos, desenvolvimentos, finanças e funções relativas à oferta de serviços. E as suas funções, competências e comissões seriam definidas por meio de um processo de consultas, estabelecido em lei própria.
A tarefa da Assembléia Municipal é tomar medidas relacionadas às decisões políticas quanto ao interesse local, fazer o controle de acompanhamento dos serviços ou trabalhos do Presidente da Câmara como órgão executivo local durante o período do seu mandato, aprovar o orçamento anual de desenvolvimento, e realizar controle dos gastos.
A Assembléia Municipal constituída tem por obrigação elaborar, nos seus primeiros momentos, o seu regimento interno, que será utilizado como guia para a operacionalização dos seus trabalhos.
A organização e o funcionamento da administração da Câmara Municipal devem apresentar uma estruturação de ordem formal e, de maneira bastante detalhada, o acompanhamento e a descrição do trabalho a ser realizado em cada setor, objetivando sempre garantir uma boa gestão e também a possibilidade de facilitar o controle das atividades.
As medidas para a composição de Assembléia dos Municípios, em pormenores, ou seja, as modalidades precisas para as eleições do Presidente à Câmara, do Porta-voz e dos membros da Assembléia Municipal, bem como as suas remunerações, serão determinadas por lei, por meio de um processo de consulta, a fim de provocar uma situação de amplo debate.
A Câmara Municipal e os seus setores terão sua própria administração, sob o controle da Assembléia. Já os Departamentos Setoriais precisarão de supervisão da Assembléia Municipal, juntamente com os respectivos Ministérios do Governo Central.
A questão do envolvimento do Governo Central no controle desses departamentos significa um reflexo do ato de desconcentração, pois o Governo Central tem por dever fomentar e auxiliar os Municípios, principalmente quanto ao financiamento, principal suporte oferecido aos Municípios.
Na administração da Câmara Municipal, deverá haver um Diretor-Geral Executivo, isto é, que tenha a qualidade de funcionário público e que responderá administrativamente pelo Município perante o Presidente da Câmara ou Prefeito. O tamanho e a composição exata do pessoal da Administração Municipal devem variar de acordo com as necessidades e a categoria ou escalão dos Municípios.
Além do Diretor-Geral/Secretário Executivo, que irá gerir a Administração da Câmara Municipal, haverá também outros funcionários responsáveis por administrar as funções essenciais e básicas (ex: planejamento e finanças), e os departamentos municipais.
As condições de emprego para os membros da Administração Municipal e para o pessoal setorial serão determinadas por lei, que também irá definir como será gerida e planejada, ao longo do tempo, a transição do atual sistema de pessoal para o novo sistema. Deverá, a propósito, ser realizada consulta às partes interessadas.
Em relação aos Departamentos setoriais, como por exemplo, os hospitais, a telecomunicação e a eletricidade os funcionários trabalharão para as novas Municipalidades em conformidade com a sua categoria e função. Na fase de transição, os departamentos setoriais e os funcionários trabalharão sob um regime de dupla supervisão durante a primeira fase do processo de reforma, até que as atividades e gestão de recursos humanos sejam entregues aos Municípios.
Na fase de transição, ultrapassada a situação atual, os departamentos setoriais, ao entrarem na fase de Municípios, terão os seus funcionários atuais, em todo distritos do território, passando a funcionários do Governo Central. Serão reportados por intermédio do Presidente de Câmara Municipal ou Prefeito sobre os programas e as atividades.
O Presidente da Câmara Municipal elaborará relatórios sobre os programas e atividades que foram descentralizados para as Municipalidades. Dessa forma, os ministérios setoriais, em nível do Governo Central, irão ajustar gradualmente os seus papéis de responsabilidade para terem como alvo de atenção o desenvolvimento de políticas, a emissão de diretrizes e regulamentos, a fixação de normas padrão, a supervisão técnica, o apoio e a monitorização, e fornecerão apoio com vista ao desenvolvimento de capacidades no que respeita às suas responsabilidades setoriais. As funções setoriais a serem devolvidas às Municipalidades e a interação setorial com Municipalidades serão analisadas e fixadas por lei.
4.2.4. PAPEIS OU FUNÇÕES.
A Descentralização aproximará os serviços públicos dos cidadãos por meio de transferências graduais de uma série de tarefas e responsabilidades do Governo Central para as novas municipalidades ou distritos. A implementação de fase a fase assegurará que haverá capacidade suficiente a nível local para tratar destas novas competências com profissionalismo e eficiência.
As Municipalidades terão mais poderes para assumirem as novas funções descentralizadas. O objetivo último será de as Municipalidades tratarem de todas as funções relacionadas à oferta de serviços aos cidadãos (tais como: registro civil, saúde primária, educação primária, abastecimento de água e saneamento, estradas locais, dentre outros), que estão mais perto dos mesmos, para assegurar uma forte responsabilização do topo para a base, a participação local e uma eficiência distributiva.
Mesmo assim, a Descentralização, em termos gerais, engloba aspectos administrativos e políticos que também serão determinados claramente por meio de enquadramento jurídico formal ou por meio da promulgação das leis, quanto à sua esfera de descentralização em áreas determinadas e específicas.
As funções específicas serão devolvidas às Municipalidades, por meio de um processo de consulta com os Ministérios e depois estipuladas na proposta de Lei orgânica sobre o Governo Local, com flexibilidade para o ajuste nos instrumentos legais subseqüentes e relacionados.
Quanto às relações entre o Governo Central e as Municipalidades, em termos de operacionalização e funcionamento, talvez seja mais adequada a regulação pela legislação nacional e pelos decretos e instruções elaborados pelos Ministérios que mantém aderência com a questão.
Mesmo assim, a relação entre o Governo Central e o Governo Local basear-se-á na mútua confiança, no reconhecimento e interações estreitas. Será dada às Municipalidades autonomia administrativa e política significativa para que possam desempenhar as suas novas funções dentro do quadro legal. A reforma implicará mudanças nos papéis de muitas partes interessadas do Governo Central e do Local.
Mais especificamente quanto ao relacionamento, prevê-se que, a nível Ministerial, o Ministério da Administração Estatal e do Ordenamento do Território (MAEOT) terá que necessariamente mudar as atribuições de funções importantes relacionadas com a oferta desses serviços de Municipalidades.
Um dos assuntos mais importante é a questão dos financiamentos. Para isso, o mais justo é ser assumida pelo MAEOT, já que há mais proximidade com essas funções, aumentando a possibilidade de cooperar com o Ministério de Finanças, o Ministério de Planejamento Nacional e outros diversos Ministérios relevantes, em coordenação do sistema financeiro Municipal, incluindo a concepção, cálculo e gestão de subsídios a serem transferidos para as Municipalidades, bem como a definição da atribuição das receitas municipais e da supervisão fiscal.
Especificamente, o papel do MAEOT será o de monitorizar o cumprimento da lei e do quadro regulamentar por parte das Municipalidades; monitorizar a gestão financeira das Municipalidades; iniciar processos judiciais e administrativos, se as Municipalidades não cumprirem ou contrariarem a política nacional; providenciar ou acordar apoio geral, formação e aconselhamento para as Municipalidades cumprirem ou não contrariarem as políticas nacionais; apoiar as Assembléias na gestão do pessoal da Administração da Câmara Municipal; coordenar com o Ministério das Finanças e outros Departamentos Centrais a concepção e gestão de um quadro de descentralização fiscal; fazer a ligação entre outros Departamentos Ministeriais em nome das Municipalidades; em geral, assegurar o desenvolvimento de uma política nacional global, de um quadro legal e regulamentar de apoio à descentralização e um governo local eficaz e democrático, com o intuito do bem comum.
Caso haja algumas deficiências, não-cumprimentos, irregularidades ou outras inadequações, por parte dos agentes de Municipalidades, inicialmente o MAEOT não deverá estabelecer a punição, porque esta deve ser reservada ao Poder Judiciário. O MAEOT tem por dever tomar algumas medidas de cunho educativo no sentido de implementar o melhoramento das atividades relacionadas ao interesse de desenvolvimento de cada localidade.
O relacionamento entre os Sucos (unidade mais pequenas do agrupamento dos cidadãos timorenses, ou seja, núcleo populacional organizado na comunidade timorense)[42] e as Municipalidades também é considerado um assunto muito importante, porque para ter um bom aproveitamento e garantia de sucesso no desenvolvimento, é necessário fortalecer os relacionamentos entre ambos.
As Municipalidades devem estabelecer uma ligação estreita com as autoridades do Suco. A Administração Municipal deverá agir em coordenação com as autoridades das estruturas do governo mais baixas que o Suco nos aspetos administrativos, além de alocar e supervisionar a execução dos fundos disponíveis a essas estruturas.
A Assembléia Municipal deve garantir a coordenação com as autoridades das estruturas inferiores que aproximam mais o cidadão ao planejamento e à execução dos orçamentos Municipais. A Assembléia também deve assegurar que as autoridades do Suco sejam previamente consultadas antes de tomarem decisões com implicação diretas à população.
Para facilitar esta coordenação e o envolvimento das autoridades inferiores na estrutura dos Municípios, Comissões Permanentes, em determinada área, com os seus representantes de atividades de desenvolvimento rurais, poderão ser estabelecidas como parte das estruturas de comissão subordinadas à Assembléia.
É preciso aprofundar a reflexão quanto à responsabilidade do financiamento para Municipalidades, porque, na verdade, durante o processo de elaboração e construção dos Municípios, estes inicialmente podem entrar em uma situação de vulnerabilidade. Nesse momento, será necessário um apoio financeiro muito bem estudado, calculado e garantido por parte do Governo Central, com medidas ou decisões para suportar o financiamento a todas as atividades de interesses dos Municípios.
As medidas de financiamento para as Municipalidades e a divisão das atribuições das receitas pelos estratos do governo corresponderão à nova divisão das funções entre o Governo Central e as Municipalidades.
Isto está encadeado no artigo 55 da Constituição timorense, que versa sobre a contribuição dos cidadãos, pois são obrigados a comprovar os seus rendimentos para o fisco. Também da competência do governo relativamente à arrecadação de receitas, articula-se, no artigo 115 da Constituição, nº. 1, letra e, a regulamentação das atividades econômicas, e também em consonância com a letra i do nº 1 do mesmo artigo, fala-se na direção dos setores sociais e econômicos do Estado.
A implicação desses artigos no Parlamento Nacional, como órgão Legislativo timorense, resultou na Lei nº. 3 /2003, sobre Tributação dos Contratantes de Bayu-Undan (a exploração de Petróleo no alto Mar de Timor, na bacia de Bayu-Undan) [43], e, ademais, na Lei nº. 4/2003, sobre o desenvolvimento do Mar de Timor (Estabilidade Tributária) [44]. É de considerar que esse rendimento fiscal é muito significativo para a receita nacional. Essa arrecadação subsidia 80% do Orçamento Geral do Estado timorense.
Em outras dimensões, o governo estabelece arrecadações de receitas provenientes de taxas aduaneiras e também em outras áreas, o que contribui para estabelecer a fortificação do desenvolvimento do país.
Particularmente, nos primeiros tempos da formação de institucionalização das Municipalidades, praticamente a situação de Municípios será frágil, principalmente em questão de orçamentos. Portanto, eles não conseguirão ter auto-suficiência e autonomia, principalmente em relação a problema da administração financeira. Portanto, há necessidade do Governo Central de estar apto para supervisionar em qualquer situação e dar apoio ou subsídio, desde que os Municípios necessitem de auxílios.
Portanto voltando à questão de Municípios, as novas funções, com implicações financeiras para os orçamentos Municipais, serão financiadas por subsídios ou novas atribuições de receitas (tais como impostos, taxas e cobranças feitas aos utentes etc) de forma justa, transparente e eqüitativa. Porém, é evidente que, a curto e médio prazo, as Municipalidades dependerão, em larga medida, das transferências fiscais do Governo Central.
Note-se que, em relação à forma de estabelecimento dos Municípios, o Governo Central tem como dever garantir o processo do funcionamento da operacionalização dos Municípios ou Distritos. Em seguida, o Executivo ou Governo Central e o Legislativo timorense devem pensar em organizar por meio das Leis Ordinárias e Decretos Leis (estes pelo Governo Central), Leis Tributárias para os Municípios, para os fins de atuarem arrecadação própria, isto é, para possuirem condições próprias de sustentar o desenvolvimento local.
Mais especificamente, o MAEOT, em estreita colaboração com o Ministério de Finanças, conduzirá o processo de reflexão sobre atribuições de receitas adequadas e medidas de coleta de receitas para as Municipalidades, bem como sobre o desenvolvimento de um quadro apropriado para as transferências fiscais intergovernamentais.
Adicionalmente, serão desenvolvidos, de forma ajustada, procedimentos sólidos de gestão das finanças públicas (a exemplo de contabilidade, elaboração de relatórios, auditorias etc) para o governo local. A atribuição de responsabilidades tem que ser por meio de uma Lei orgânica sobre o Governo Local, mas outras questões podem ser pormenorizadas em outros instrumentos legais.
As implicações de custo de capital direto e de custos recorrentes, ao estabelecer as Municipalidades, as Assembléias e as Administrações das Câmaras Municipais (construção de edifícios, operações e manutenção, salários, subsídios, custos de viagem etc.) serão estimados em consulta com as partes interessadas. Esses orçamentos devem ser bem calculados e justificados com razões fundamentadas, e, antes da sua aplicação, para ter a legitimidade na implementação, têm por obrigação ser aprovado pelo Parlamento Nacional.
4.3 A IMPLICAÇÃO POLÍTICO–JURÍDICA DO RECONHECIMENTO DOS PODERES LOCAIS NA CONSTITUIÇÃO DA RDTL-2002.
De acordo com o que está disposto sobre a Descentralização, no artigo 5º da CDTL-2002,
1. O Estado respeita na sua organização territorial, o princípio da descentralização da administração pública.
No nº. 2 do mesmo artigo, estipula-se que:
A Lei define e fixa as características dos diferentes escalões territoriais, bem como, as competências administrativas dos respectivos órgãos; Oe-cusse Ambeno e Ataúro gozam de tratamento administrativo e econômico especial.
Baseando-se nesse artigo, acima mencionado, a descentralização só se iniciará, quanto à sua aplicação, após a conclusão da elaboração de uma Lei por um órgão de soberania legislativa timorense, isto é, em conformidade com o artigo 95, nº.2, letra g, que é o Parlamento Nacional, que possui plena competência de elaborar ou de legislar sobre a divisão da organização territorial e o princípio da descentralização da administração pública.
Para chegar a esse objetivo, a questão mais importante, em primeiro lugar, é necessariamente definir quais são os critérios e princípios fundamentais mais adequados no sentido da demarcação das Unidades de Governo Local.
Faz-se urgente que, em seguida, o Parlamento Nacional, ao abrigo do artigo 72 da Constituição da República Democrática de Timor Leste, assuma a obrigação imediata de legislar sobre o Poder Local.
Em conformidade com esse artigo 72 , diz-se que:
“1. O poder local é constituído por pessoas coletivas de território dotadas de órgãos representativos, com o objetivo de organizar a participação do cidadão na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, sem prejuízo da participação do Estado; 2. A organização, a competência, o funcionamento e a composição dos órgãos de poder local são definidos por Lei.”
Torna-se necessário frisar que este artigo 72 acendeu a luz verde para o Estado timorense operacionalizar a política de descentralização como um dos meios adequados e admissíveis no cenário administrativo do Governo timorense. Quanto à aplicação da descentralização, cabe ao Estado estudar os meios mais vantajosos e convenientes, independentemente da vontade interna do poder público ou dos governantes, mas, sim, por obrigatoriedade e por força do mandato da Constituição.
Para isso é necessária urgência na criação e no estabelecimento da Lei do Governo Local, principalmente porque o legislador tem por obrigação considerar e definir os objetivos e condições a serem alcançados, além da estrutura do Governo Local e um estatuto único.
Também cabe ao Legislador Ordinário regular a questão da Assembléia de Municipalidades, principalmente quanto ao número de Membros dos Conselhos; eleições direta ou indireta dos Membros; funções do Presidente da Câmara e do Vice-presidente da Câmara; Porta-voz da Assembléia Municipal; Eleições indiretas do presidente de Municípios; Comissões Permanentes; Processos de tomadas de decisões e Procedimentos; Remuneração; e outros, a serem definidos.
É dever do legislador pensar, também, nas disposições executivas e nas unidades administrativas, quai sejam: Diretor Geral/Secretário Executivo da Câmara Municipal (nomeação, responsabilidade, responsabilização); Funcionários Municipais; e outros a serem definidos.
Quanto às finanças do Governo Local, deve-se regular princípios gerais e provisões para o funcionamento; Estruturas Administrativas nas Finanças do Governo Local; Poderes e princípios para a orçamentação do Governo Local; Receitas do Governo Local, isto é, receitas de fontes próprias; listagem geral de vários tipos de fontes de receitas locais; Subsídio e princípios de tipos de subsídios. Também se exige a regulação da questão de Gestão financeira (planejamento, orçamentação, execução orçamental, controlo e auditorias).
Portanto, o legislador ordinário, com consideração máxima de importância, deve atuar para que as implementações possam ocorrer adequadamente, ou seja, possam ser aplicadas imediatamente, em conformidade com o Comando Constitucional timorense.
Deve-se ressaltar também que, ainda quanto ao assunto da descentralização, em concordância com o artigo 71 da Constituição timorense, estipula a “Organização Administrativa” do território timorense que o governo Central deve estar representando em nível dos diversos escalões administrativos do território, e que Oe-Cussi Ambeno rege-se por uma política administrativa e um regime econômico especiais, bem como que Atáuro goza de um Estatuto Econômico apropriado. E diz o artigo 71, finalmente:
4. A Organização Político-Administrativa do território da República Democrática de Timor-Leste/RDTL, é de definida por Lei.
É preciso refletir e meditar mais aprofundadamente sobre o que se menciona o artigo 71 a respeito da intervenção do Governo Central nos Poderes Locais, em determinados assuntos, principalmente os temas relacionados ao nº 1, do artigo 71, da Constituição, indicativo de que “o governo central deve ser representado em nível dos diversos escalões administrativos do território”. Dessa forma, para que essa idéia seja realizada ou concretizada, pode-se extrair, mais para além, que a descentralização será aplicada sempre que haja a representatividade do Governo Central nos Distritos, Municípios ou Locais.
Para isso, é necessário existir uma regulamentação responsável das principais atividades pelo Ministério Estatal e Ordenamento do Território/MAEOT, tais como supervisionar e coordenar todas as consultas e redações do quadro legal do Governo Local, incluindo todas as propostas de leis e legislação subsidiárias necessitadas; supervisionar e coordenar a Assistência Técnica em apoio à implementação e aplicação das Leis; planejar e executar audiências/consultas nacionais e comunitárias sobre os diversos aspectos das Leis durante o processo elaboração; coordenar e relacionar com vários grupos técnicos ministeriais, que, desde hajam algumas necessidades incalculáveis/espontâneas; e liderar a consulta e relação de novos limites territoriais.
Também cabe rever e definir o novo papel do Ministério da Administração Estatal e Ordenamento Territorial, com funcionários e orçamento de acordo com a nova divisão da responsabilidade ao nível das funções. Cabe preparar e estabelecer um Programa de desenvolvimento de capacidades para o pessoal ao nível Municipal; gerir as atividades-piloto e assegurar que as ligações aprendidas por meio de atividades-piloto informem na formulação e implementação da descentralização e da política de governo local; e planejar, supervisionar e apoiar na implementação da reforma ou modificação de Governo Local dependendo a situação real de cada Município.
Há também uma responsabilidade por parte do Ministério de Estatal e Ordenamento Territorial/MAEOT, em coordenação com Ministério de Finanças, de verificarem, com antecedência, as principais metas relativas ao financiamento previsto para a implementação da descentralização, isto é, identificar os custos atuais do serviço a nível Municipal; custeio da oferta dos mesmos ou de novos, isto dependendo das tarefas desenvolvidas ao nível Municipal; investimentos necessários em relação à reforma e implicações operacionais; custos relativos às necessidades de desenvolvimento de capacidades; revisão das implicações das amálgamas em certas áreas, tais como ativos existentes, obrigações, orçamentos etc.
5. CONCLUSÃO
Timor Leste é um país com estatuto Unitário, caracterizando-se pela dimensão do território, pela sua demografia, papel estratégico e geográfico, por um sistema não complexo de dependência política e financeira entre as esferas governamentais, não-governamentais e multilaterais, pela existência de vários caminhos para a prestação de políticas públicas e por grandes disparidades inter e intradistritais.
Portanto, com a aplicação do princípio de democratização, podem os cidadãos locais ter acesso ao processo decisório e à implementação de políticas públicas, com o desenvolvimento do país.
Para acelerar este desenvolvimento, é urgente abrir um espaço o mais amplo possível na esfera de democratização do território, por meio de uma implementação metódica de etapas de descentralização, com o intuito de criar oportunidades e espaços mais vantajosos para que os cidadãos locais possam ter voz na tomada das decisões e na participação concreta no desenvolvimento do país.
Para se chegar a essa meta, é preciso urgentemente concretizar a realidade de aplicação ou a implementação desse modelo. Para isso, o órgão de soberania, qual seja, o Legislador Ordinário, deve, com a máxima urgência possível, elaborar Lei relativamente ao Poder Local (prevista no artigo 72/CDRTL-2002), Lei sobre a Divisão da Organização Administrativa (prevista no artigo 71/CDRTL-2002) e Lei sobre Divisão Territorial (prevista no artigo 5º/CDRTL-2002).
O Governo Central tem por dever mostrar a sua aptidão de cumprir a sua responsabilidade, de calcular e prever orçamento próprio no Orçamento Geral do Estado (OGE), para os fins de financiamento da aplicação e da implementação da descentralização em Timor Leste.
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[1] Acordo de Conflito entre Portugal e a Holanda sobre Timor Loro Sae. http://www.revista.mampos.br/direito/producao . Aacesso : Março 2008.
[2] Ordem de Torre e Espada, do Valor, Lealdade e Mérito - Ordens Honoríficas Portuguêses. WWW.PT.wikipeda.org/wiki/ordem_militar_da_torre e espada-31K. Acesso : Março 2008.
[3] A Presença Portuguesa em Timor Loro Sae. WWW.noticiaslusofonas.com/view.php/cotogory=timor . Acesso : Março 2008.
4 Timor Leste, Brasões dos Territórios Ultramarinhos.
[5] Resolução das Nações Unidas 37/30 de 23 de Novembro 1982.
[6] TELES, Patrícia Galvão . Auto Determinação em Timor Leste: Dos Acordos de Nova Iorque à Consulta Popular de 30 de Agosto de 1999.
[7] ELIAS, César Al-Alam Elias. Indepedência de Timor Leste. Revista Época.
[8] Autor: TELES, Patrícia Galvão, Jurista; Autodeterminação em Timor Leste,
[9] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Lisboa: Almedina, 2003, p. 66-67.
[10] Pedro Lenza apud HOLTHE, Leo Van. Direito Constitucional, Salvador, 2007, p. 115.
[11] Idem, p. 118.
[12] Idem, p. 115.
[13] Constituição da República Democrática de Timor Leste/CDRTL-2002, Preâmbulo.
[14] BRITO, Edvaldo. Limites de Revisão Constitucional, Porto Alegre, 1993, p. 17.
[15] BITTAR, Eduardo C. B. Linguagem Jurídica, São Paulo, 2008, p.48.
[16] Emilio Betti apud JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional - Conforme EC 53/2006, Salvador, - Bahia, 2006, p.185.
[17] Carlos Maximiliano, apud JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional - Conforme EC 53/2006, Salvador-Bahia, 2006, p.185.
[18] SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso Direito Constitucional - Atualilizado até EC 52/2006, Rio de Janeiro, 2006, p. 79
[19] BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição, São Paulo, 2004, pág.121.
[20] Gomes Canotilho, citado por COÊLHO, Inocêncio Mártires, Interpretação constitucional, São Paulo, 2007, pág. 79.
[21] Constituição da República Democrática de Timor Leste-2002. Artigo 23.
[22] Constituição da República Democrática de Timor Leste-2002, Preâmbulo.
[23] Miguel Reale, citado por Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional, São Paulo, 2007, pág. 34.
[24] Manuel Garcia-Pelayo e Cristina Queiróz., citados por Mendes Gilmar Ferreira, Coelho Inocêncio Martires, Branco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional, São Paulo, 2007, pág. 36.
[25] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Lisboa: Almedina, pág.243.
[26] SARMENTO, Daniel; GALDINHO, Flávio. Direitos Fundamentais, São Paulo, 2006, pág. 142.
[27] GARCIA, Emerson. Conflitos entre Normas Constitucionais-Esboços de uma Teoria Geral, Rio de Janeiro, 2008, pág.132.
[28] J.J. Gomes Canotilho, citado por SARMENTO, Daniel; GALDINHO, Flávio. Direitos Fundamentais, São Paulo, 2006, pág. 144.
[29] NUNES, Rizzato, O Princípio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, São Paulo, 2007, pág.53.
[30] Lincoln, citado por CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Lisboa : Almedina, pág. 287.
[31] CANOTILHO, J.J. Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Lisboa : Almedina, pág. 289.
[32] Idem, ibidem.
[33] MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo VII, Coimbra, 2007, pág. 159.
[34] CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Lisboa : Almedina, pág. 313-314.
[35] SILVA NETO, Manoel Jorge e, Curso de Direito Constitucional, Atualizado até a EC 52/2006, Rio de Janeiro, 2006, p.210.
[36] MAGALHÃES, José Luiz Quadros de, Direito Constitucional TOMO II, Belo Horizonte, 2002, pág. 78.
[37] HOLTHE, Leo Van, Direito Constitucional, Salvador, 2007, pág. 225.
[38] Idem, pág. 230.
[39] SOUSA, Celina, Departemento de Ciência Política da universidade de São Paulo, Universidade Federal da Bahia, Artigo sobre Governos e Sociedade locais em contextos de desigualdade e de descentralização. pág. 439.
[40] Jornal da República, Públicação Oficial da RDTL, Decreto de Governo Nº 2/2003 de 23 de Julho.
[41] Decreto do Governo Nº 2/2003 de 23 de Julho sobre o Estatuto Orgânico do Ministério da Administração Estatal.
[42] Lei Nº. 2/2004, 18 de Fevereiro, Eleições dos Chefes dos Sucos e Conselhos dos Sucos.
[43] Lei Nº. 3/2003, sobre Tributação dos contratantes de Bayu-Undan.
[44] Lei Nº.4/2003, sobre o Desenvolvimento de Petrólio do Mar de Timor (Estabilidade Tributária).